任 亚 任 悦
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农村土地产权制度改革与建设研究
——以江苏省扬州市邗江区为例
任 亚 任 悦
【摘 要】农村土地产权制度是中国特色农村土地制度体系的重要经济组成部分，关系到每一个农民的基本财产权利。农村土地产权制度的不健全，农户行为起超越土地产权制度的约束与侵害农民土地财产权利权益并存。本文从基层工作者的角度，探究了集体土地所有权、集体建设用地使用权，以及集体土地征收、集体建设用地流转收益分配等方面存在的问题，结合实践经验，提出了自己的看法和建议，供土地管理者参考。
【关键词】农村土地制度 集体土地所有权 集体土地使用权 宅基地使用权 土地征收
论文以扬州市邗江区为例，探究了集体土地所有权、集体建设用地使用权，以及集体土地征收、集体建设用地流转收益分配等方面存在的问题，结合实践经验，提出了自己的看法和建议，供土地管理者参考。
一、研究区概况
扬州市邗江区位于东经119°16′-119°31′，北纬32°13′-32°40′之间，地处江苏省中部，东与扬州市江都、广陵两区毗连，南濒长江，西与仪征市接壤，北与高邮市相连。邗江区辖7个镇、2个乡、8个街道，109个行政村、32个居委会（社区），区域面积552.68平方公里，户籍人口85万余人。邗江区有较强的综合实力，人均主要经济指标均位居苏中县（市、区）前列。二、研究区农村土地产权制度建设现状
（一）集体土地所有权邗江区集体土地所有权主体一共分为三类，即乡镇农民集体，村农民集体与村民小组农民集体。从面积上看，村民小组农民集体占绝对优势，以各主体所有耕地面积比例来看，村民小组集体所有土地占87%，村集体占12%，镇集体占1%。
乡镇农民集体一般都成立了相应的集体经济组织（乡镇农工商联合总公司、乡镇集体资产管委会等），从属于乡镇政府，统管属于乡镇农民集体的资产，负责人大多由乡镇党政负责人兼任。部分乡镇未成立集体经济组织，乡镇农民集体财产由农林办（经管站）、工业办（工业公司）、水利办等机构分管。村农民集体所有权一般情况下由村委会代为行使。村委会是具有自治组织和集体经济组织的双重职能。尽管许多地区特别是经济较发达地区和城郊结合部（例如邗江区瓜洲镇冻青村）成立了“村农工商公司”，并在工商部门进行了登记，但成立公司主要是为了在社会经济活动中与有关的经济法律法规协调，其组织成员通常由村委会成员兼任。事实上，政府和社会各界一般仍然将村委会认作农民集体经济组织的代表，而非“村农工商公司”。
村民小组农民集体所有权基本上由村民小组代为行使。村民小组是村委会下属的村民自治机构，职能弱化。但是作为小组农民集体，仍然具有相对独立的集体经济特性。主要表现为以下几个方面：大部分村民小组仍然是独立的经济核算单位，其财务为“组有村管”，即每个小组单独建账，由村委会统管；组内收入归本组所有，村委会和其他小组不参与本组分配；使用村民小组土地兴办乡镇村企业，一般要征得村民小组同意并给予补偿。
土地所有权成员界定方面，主要有以下三个基本条件：一是世居或者因为婚姻、血缘、领养关系迁入的农业户，二是依法享受土地承包权，三是一直承担村民小组的相关义务。
然而在实际操作中，各村民小组情况差别较大，特别是在征地补偿过程中确定受偿人员问题上，产生了种种矛盾。其主要成因在于取消农业税和实行粮食直补政策之前，承包土地往往要承担相当税费，加上农产品价格长期偏低，农业生产资料价格较高，导致农业生产利润偏低，因此部分农户在比较利益（指到城市从事二、三产业与在农村进行农业生产）的驱使下，将土地转包，同时将户口转移到附近集镇（村民称之为“买户口”）。
国家提供粮食直补，取消了农业税，特别是随着我国城镇化进程的加快，征地补偿政策严格执行，户口迁出者为获取这部分利益纷纷将户口迁回，从而产生了重新划分承包地的需求，继而引发了种种矛盾。
邗江区确定集体成员权一般依据户籍、义务和生活年限三个标准。完全依照户籍占69%，按照户籍和义务的占25%，按照户籍、义务、生活年限的占6%。
村民小组集体所有权主要表现在以下方面：一是征地补偿的受偿对象；二是集体土地的发包主体；三是各集体经济组织之间调地也以小组为基本单位。
村及乡镇土地所有权体现在：村办企业、鱼塘、林地，通过协议方式发包，其运作主体为村委会或乡镇人民政府；征地补偿时凡是村及乡镇所有的土地，一般由村委会或乡镇人民政府作为直接受偿人。
（二）集体土地使用权
集体建设用地主要包括公共基础设施用地、公益设施用地、乡镇（村）企业用地。主要流转的是公益设施用地和乡镇（村）企业用地。公益设施用地主要包括学校用地、医疗用地、文化站用地等。其中因为生源的减少，导致许多学校停办，而其他公益设施用地基本上还在正常运转。邗江的乡镇（村）企业用地大多在90年代末左右进行改制变为国有，其比例为70%-80%。
乡镇（村）企业用地：除通过征收转为了国有土地之外，主要流转方向是出租和隐形出让两种情况。在出租方面具有普遍性，同时也存在着不少隐形市场，隐形市场的原因是因为要补办出让手续并交纳出让金，所以新的用地者没有进行重新办理土地使用权证，旧使用权证仍在新的土地使用者手中使用。据不完全统计，邗江区乡镇（村）企业用地流转方向中，隐形出让、出租、其他（入股、互换、抵押等）比例分别为65%、30%、5%。
三、集体土地所有权加强土地产权建设的基本思路
（一）集体土地所有权确权发证工作存在的问题集体土地所有权确权工作基层不太理解、不支持，认为发证与不发证一样，缺乏热情，给工作带来被动；邗江区行政区划变动频繁，则乡镇村界线发生变化，特别是城乡结合部，确权很困难；权属界线协议签订不完善，尤其是历史遗留问题多，土地权属纠纷解决难。在程序上不太规范：未进行土地登记公告、遇到权属纠纷，工作界线未及时调处、未设界址桩、地籍调查表中界址点拐点的描述不太准确和规范，与实地可能有出入。
（二）建议及设想
从部到省应规范统一单位，集体土地所有权发证究竟到组还是到村。根据邗江区近些年的实践认为，发证到村为宜。其理由：一是工作量。邗江区到村141个行政村（居委会、社区），若到组就要2316个，还不包括飞地发证。二是收费。目前集体土地所有权登记发证没有收费标准（政府行为），土地部门无偿服务，一般很难争取到财政的资金支持。三是现势性。邗江区用地量大，每年的地类变化很大，要频繁换发集体土地所有权证，增加了管理难度。所有权发到村一级是适宜的、可行的，利于节约开支，减轻工作量，也能满足土地管理的需要。
在加强农村土地管理制度创新工作上，主要做好以下三个方面工作：一是从制度上，本着落实科学发展观和和谐社会原则，加快完善土地产权制度的配套建设，出台《邗江区集体土地所有权登记发证工作实施方案》。二是从技术上，利用二次调查成果，尽快完善建立邗江区农村土地利用现状数据库和城乡一体化的地籍信息管理系统，为集体土地所有权登记发证提供技术保证。三是从人员上，培养一批工作认真、业务熟练的工作人员，胜任这项工作。
四、宅基地使用权加强土地产权建设的基本思路
（一）宅基地管理工作在基层遇到一些问题在使用主体上，宅基地取得和转让是受到限制的，而“权利人去世后，宅基地使用权因继承人继承房产而取得宅基地使用权”与现行的“禁止城镇居民取得宅基地”有矛盾。当前社会人口流动较大，加之江苏省在2006年已经取消户籍证明，很多农民进城置业，但仍保留农村的宅基地，造成土地资源的闲置浪费，这种宅基地如何发证，政策上存在漏洞。
使用面积的限制。江苏为经济发达地区，用地标准较低，《江苏省土地管理条例》确定标准就是以人均耕地一个因素制定，人均耕地1亩以上，每户不超过200m2，1亩以下不得超过135m2（邗江人均耕地按照1亩以下计算），不考虑人口因素，一个三人户家庭与三人以上家庭的用地标准是一致的，随着人口老龄化，三代同堂现象普遍存在，如此的用地标准无法满足实际需求，同时在实际中，宅基地面积普遍超标，如邗江区，农户平均用地达234平方米，如何处理既有超标户的问题也十分棘手。
（二）建议和设想
首先，加强使用主体的制度建设，解决现行法律冲突的部分，以节约集约用地为原则，以保护农民基本土地财产权利为基础，合理配置空置宅基地；其次，建立面积超标有偿使用制度，制度设计上应该综合考虑户均和人均占地两个方面，从而利用经济手段抑制宅基地超占现象，已达到节约集约用地的目的；最后，建立合理的宅基地使用权流转制度，对于进城生活空置宅基地或多处宅基地的使用权人，准许其流转给符合规定的宅基地使用者。
五、集体土地征收、集体建设用地流转中的收益分配
（一）土地补偿费分配的现实情况土地征收时实际补偿给农村集体和农民的费用包括：土地补偿费、安置补助费、青苗费、地上附着物补偿费。其中青苗费、地上附着物补偿费直接支付给被征收土地涉及的农民。
2005年前，邗江区土地征收时实行的是一次性货币安置政策。2005年后，执行的是失地农民基本生活保障安置政策，政府将80%土地补偿费、全部安置补助费及从出让金中提取的10000元/亩资金汇入社保专户，用于征收土地上失地农民的基本生活保障。
2013年9月《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府第93号令）出台，被征地农民社会保障应当遵循即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则，与促进就业相结合，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。
（二）如何建立政府、农民集体、农户之间公正的集体土地利益关系
我们认为关键在政府，一是政府应当规定在土地出让收益中提取一定比例的资金用于农民集体和农民生存和发展，并逐年提高该比例，而不是仅限于基本生活，或实行集体土地与国有土地同等待遇原则，从而保证集体土地所有权和农民生存权的实现；二是政府应当严格执行土地管理法规定，非为公共利益不征收土地，制定公共利益征收土地项目目录，而不是一味追求城市扩张和政府财政增加；三是应当明确农民集体的主体性质，当前的农民集体除村集体外几乎都名存实亡，集体企业几乎消亡，组集体没有合法的机构，在很多时候由村集体代行职权，而两个集体之间原本就有利益冲突；四是明确农村土地的产权，特别是集体土地所有权的主体，明确农民集体权利实现的途径；五是明确农民和农民集体在集体土地获得收益时应当向国家缴纳适当税金。
（三）合理分配集体土地因用途改变，流转后增加的收益
我们认为，集体土地用途发生改变或流转后增加的收益，应当优先保障因改变用途和流转所涉及的农民的利益，然后才能是集体中的其他成员和农民集体，究其原因是集体土地改变用途和流转对涉及农民的利益影响大于农民集体和集体中的其他成员。农民集体的主体不明确，可以制定相关的法律，首先明确农民集体的主体和村集体土地产权，明确收益分配的先后顺序和参与分配的主体，并规定提取适当比例的收益用于涉及农民、集体中的其他农民和农民集体之间利益的平衡。同时各主体在进行分配时应向国家缴纳适当的税金。
参考文献：
［1］李建功．构建我国集体土地产权制度的基本思路［J］．资源：产业，2003，5（2）：10～11．
［2］曲福田，田光明．城乡统筹与农村集体土地产权制度改革［J］．管理世界，2011（6）：34～46．
作者单位：（扬州市国土资源局广陵分局）
