李娜
摘要：农村地区的土地承包经营权的流转问题已成为解决“三农“问题以及农业经济体制改革的一项重要举措，在我国农村社会保障制度不健全，需保障对象较多的情况下，应确认和规范农村社会保障的范围和对象。相应社会保障制度的建立健全，有助于土地承包经营权顺利流转。
关键词：土地承包经营权；流转制度；对策
随着我国城市化进程的加快和人口的不断增加，人地矛盾日益尖锐。如何解决农村土地规模化经营与农户分散经营的矛盾，是农村土地制度改革亟待解决的重大问题。2014年1月19日，中华人民共和国中央人民政府网发布《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。该意见明确指出我国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多。在市场经济条件，土地作为农业生产的一种要素，只有同劳动力，资金，技术等生产要素一样遵循效益原则进行流动，才能实现要素间的优化组合，实现土地的高效益利用。允许土地承包经营权流转，不仅有利于防止或者减少土地承包抛耕弃荒，而且有利于农民优化产业，推进适度规模经营。
从我国总体情况来看，土地流转市场机制尚不健全，农村土地经营权的流转存在许多问题，如流转程序不规范，土地供应市场的国家垄断，对集体土地流转的严格限制等。迫切需要建立健全适应市场经济发展要求的土地流转法律制度。因此，对这一问题进行深入的研究具有非常重要的现实意义，有利于充实、健全“农村土地承包经营权流转”的法律制度。在此基础上，本文采取理论结合实践的方法，探讨“农村土地承包经营权流转”法律制度中存在的一系列问题。
一、“农村土地承包经营权”流转法律制度现状分析
在我国立法中，对于农村土地承包经营权流转的概念，并没有明确规定，理论界也没有统一的理解。有学者认为：所谓农村土地流转指的是农村土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指“拥有土地承包经营权的农户，向相关的经济组织或其他个体农户转让其土地经营权或使用权，也就是保留承包权的基础上只转让使用权”。也有学者认为土地承包经营权的界定可采取区别定义的方式，即家庭承包中，土地承包经营权可界定为物权，其经营权流转是特指“土地承包经营权人”向他人转让经营权或转让部分经营权的行为；而其他承包方式中，土地承包经营权可界定为债权，“土地承包经营权”流转并未改变承包合同的实质内容，也就是说承包人所转让的是全部或部分合同权利的行为。
关于农村土地承包经营权流转概念的其他论述还有很多，侧重点各有不同，本研究所指的“土地承包经营权”流转用于“土地承包经营权”的物权属性下，以土地所有权归属和农业用途不变为原则，土地作为一种物以特殊的方式融入市场，合理流通，土地承包经营权人合法自愿将土地的占有、使用、收益的权利或部分权利从土地承包经营权中暂时或永久分离出来，通过转让、出租、互换、入股等方式转移给其他农户或经营者。
二、农村土地承包流转经营权存在的问题
土地承包经营权是现阶段农地使用相关法律制度的重点，对农村的经济发展具有关键性作用，为农村生活与实际生产带来了巨大变化。在农村经济体制深化改革的环境下，进一步暴露了“土地承包经营制度”的一些不足，并且对农村经济发展产生了负面的影响。
现行的“土地承包经营制度”内容空泛、滞后，不适应当前社会的发展。由于“家庭联产承包责任制”是自下向上的改革，在法律制度的实际执行过程中，往往需要借助于政府部分出台的相关措施、政策起到关键性的推动作用。政府的引导在其中是直接的动力。相反，在规范基层农村的改革与创新活动中，法律则显得被动许多，致使带有一定的滞后性。比如立法中就当前全国各地农地制度就缺乏系统的、规范性的规定。因而需要借助法律对各地的农地制度创新改革成果进行巩固、总结，并实现立法上的统一。
现行的法律制度中，也未对“农村土地承包经营权”制度的内容（即“农业经营”）给予实质性的详述。从字面理解，“农业”有广义和狭义的区别，狭义“农业”是指畜牧养殖、植被栽培等生产活动；广义“农业”则涵盖了畜牧业的牧和渔、林、农副产业等生产行业。广义上的“农业”在我国法律文本或相关的学术著作使用更为广泛；现实生活中，传统的理解也适用于广义的概念；在生产和生活实践中，人们也接受并习惯运用广义的“农业”概念。由此可见，广义的概念更适应我国当前的农村经济格局，更加便于规范牧、林、渔、农副产业等农村生产行业、以及狭义“农业”在土地问题上的使用制度。
《刑法》在列举设定“土地承包经营权”概念的界定时，也不够清晰。《民法通则》中第80条中第二款和第81条中第三款，对土地作为标的和以草原、滩涂、森林、水面、山岭、甚至荒地等自然资源作为标的的“土地承包经营权”进行了规定。然而，立法中未就耕地与草地都属于不同的土地自然形态进行规定，使其成为与土地不在同一层面的概念。以上列举的“土地承包经营权”关系属于“包含”与“被包含”关系，二者无法并列于立法条款中，否则便形成误解，以为二者为并列关系的法律权利。比如，一些学者将二者从概念上分离开，后者被界定为德、法两国《民法典》中的“用益权”。
虽然在全省上下共同努力下，土地流转取得了一定的成绩，也积累了一定的经验，但也存在着一定的困难和问题，需在下阶段工作中得以提高和完善。目前主要有以下几方面困难和问题。
（一）流转成片难，影响了土地经营的规模。
在土地流转的实施过程中，规模经营的适度性与个别农户非自愿地进行土地流转产生了突出的矛盾。农户承包田普遍存在面积小、分布不集中的特点，连片土地多为几十户甚至上百户农户承包所有；而经营大户一旦需要连片注入土地时，只要连片土地承包户中，有一户表现不愿流出土地，就无法形成规模化的经营，这样就大大降低了整体耕作的效率，对经营大户的收益也产生了直接负面影响。
（二）流转的立法不规范，经常引起纠纷。
在农村进行土地流转多为“口头协议”，普遍为非官方流转，呈现极少签订合同或不经过组织流转的现象。即使签订了合同，也因内容不严谨、条款不明，导致无法对合同双方起到应有的法律约束作用。因此，流转普遍存在手续不全、经济纠纷频发的现象。
（三）涉及流转事务的服务机构不完善，流转存在盲区。
土地流转仍多为自发，大部分村镇并未构建行之有效的“土地承包经营权”流转的相关交易服务机构，各村镇未发挥出集体经济组织的优势，相应的中介服务机构也没有形成规模，导致土地流转的相应信息来源不畅，供求双方的信息无法及时成功对接，转出土地的找不到承包方，而转入需求又得不到满足。
（四）农民极少流出土地，客观上阻碍了流转发展的进度。
农民非自愿地流出土地，是阻碍流转工作发展的关键因素。农民视土地为生命的思想观念仍然占有重要地位，大部分农民的收入结构中四分之三左右来自非农产业，稳定的收入和对务工经商万一亏本则无路可退的窘境产生恐惧，使农民更安于粗放经营的现状，宁愿抛荒承包地，亦不愿将其流转。这一点在我国取消农业税改为“种粮补贴”后更为突出。很多农民将之前私下转让的土地收了回来。而农民对征用土地的收益期望值偏高，害怕失去土地征用的补偿权益，也是导致土地较少流出的关键。
三、关于农村土地承包流转经营权问题的几点建议
按照发展现代农业的要求，培育土地流转市场，规范流转行为，完善制度保障、政策扶持和组织领导体系，鼓励引导农户把土地承包经营权流转给现代农业主体发展规模经营，并根据农业部关于切实做好农村土地承包经营权流转工作保证土地流转规范有序进行的通知我们主要应该做以下几方面工作：
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（一）应抓土地承包以来的遗留问题，为有效土地流转打下基础。
应具体开展的工作：一是对土地承包的扫尾。组织力量扫尾，将承包经营权落实到户，并组织人员进行督查。二是应核发、变更、收回土地承包权证。对于没有下发权证的应督促及时发放到户；地证不相符的应加以变更；有证无地的应收回注销；遗失、污损、毁坏的应予以补办。在原有未完成的土地承包的基础上，应通过这次督查验收来解决合同签订和权证发放，变更多本权证。权证发放率和合同签订率至少应分别达99.7%和99.8%，为开展土地流转提供了有力的支持。
（二）应抓土地流转情况调研，为开展流转摸清家底。
根据台农（2008）51号文件开展土地流转情况的调研的要求，应组织相关业务人员在上报调查表的基础上，实地去各市镇（街道）进行调研，分别按流转方法、流转对象、流转时间、流转形式、实行规模经营的面积等几方面进行重点调查，并应对流转典型规模经营的合作社、种养植大户、农业龙头企业流转情况等进行重点调查，询问流转过程中遇到的难点问题流转提出意见和建议，并形成调研报告。通过调研，总结出土地流转的现状，特点和存在问题，这可以为以后开展流转工作奠定了基础。
（三）抓土地流转服务组织的探索，为土地流转创建平台。
应该通过近年来对流转服务组织的探索，结合流转调研的结果，并组织相关人员到流转较好的地方流转服务中心考察取经。通过这些举措，土地流转工作可以从自发的无形市场向有序的有形市场的转变。可以促进土地流转向有序的方向发展。
（四）应该抓紧土地流转合同的规范，为土地流转提供实质上的保障。
针对以前由于自发流转为主造成合同不统一，不规范现象的普遍存在，和导致矛盾纠纷频繁出现，这些严重地影响了土地流转的正常开展，且损害了流入户的根本利益。因此，政府应统一制定并印发流转合同，免费下放到各镇（街道）提供服务。明确流入户和流出户的权利和义务，保护流入和流出户的权益，为减少不必要的纠纷将会日益发挥。
（五）严格抓土地流转实施意见的制定，为土地流转提供政策的支持。
应该专门组织人员在调研的基础上，参照各地制定的实施意见，结合路桥自身特点，经过反复讨论和修改，并经上级农经部门指导和征求有关部门意见，出台实施意见条件基本成熟。因此，建议区政府在适当的时机以文件形式下发。
（六）抓土地承包纠纷的调处，为开展土地流转工扫清了障碍。
土地在流转必然会出现各种各样的纠纷问题，纠纷及时有效的解决是促进土地正常流转的保障。按照“依法办事，公平处置”的原则，尽量使上访户怨愤而来，满意而归。下阶段打算进步建立和健全土地仲裁机构，及时有效地解决土地流转中出现的各种问题，做到有法可依，依法行政，保障土地流转稳定进行。
［参考文献］
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［5］张东一.试论我国农村土地产权制度法律规制欠缺与完善——以产权概念为视角［J］.延边党校学报.2013(01).
课题来源：本文系2014年山东省法学会课题“山东省农村土地承包经营权流转法律制度研究”（项目批准号：SLS2014G47）的成果。
（作者单位：山东女子学院，山东 济南 250300）
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