王英
摘要：面对白色污染愈演愈烈的态势，加强白色污染治理工作，已成为全世界共同的重要课题。作为塑料生产大国之一，我国有必要通过法律形式对其加强治理，完善法律法规、健全相关制度、强化监督，使防控白色垃圾工作落到实处，追随生态文明建设的脚步，实现绿色治理。
关键词：白色污染；污染治理；回收利用
一、白色污染法律现状分析
（一）白色污染及其危害
包装塑料袋、一次性餐盒等塑料制品因其成本低、方便等特性，使得当前塑料制品肆意横行，加之其分解与自然降解难度之大，导致其很难回归自然，给生态环境造成很大的危害，此种塑料造成的污染因其呈现为白色被称为白色污染。
白色污染造成的危害是多方面的，有研究表明塑料制品在65℃温度情况下能滋生二十多种有毒有害物质，加之燃烧塑料废物产生的有毒有害物质被人体吸入后，对肺功能产生的影响是相当严重的。塑料制品由于缺乏有效处理，长期置于地面使细菌、毒素渗入地下，污染土质；在风力作用下到达水面，恶化水体环境；且其经分解后产生氨、硫化物等包括致癌物质在内的有毒物，亦会使空气质量严重下降。
（二）我国白色污染法律现状
我国于2004年对1996年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》进行了修订，其中对产品的包装做出了专门规定，提倡绿色生产，避免过度包装，以及倡导对农用薄膜的回收再利用，減少污染；2007年12月31日，国务院办公厅以建设资源节约型社会和环境友好型社会为出发点发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，即“限塑令”，该通知对塑料袋的适用标准进行了明确规定，对不符合要求的塑料袋严格禁止，企业生产易于回收的塑料袋；2008年全国人大制定的《循环经济促进法》，也对垃圾的回收利用作出了规定。之后，各省市也响应国家号召，先后颁布地方性的法规及条例。如吉林省颁布的《吉林省禁止生产销售和提供一次性不可降解塑料购物袋、塑料餐具规定》、郴州市制定的《郴州市城区商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理暂行办法》等等。
（三）我国白色污染法律制度之短板
1.分类管理的缺失
我国在对垃圾的分类处理方面还存在很大程度的缺失，很多省市对于垃圾分类的做法为进行统一，有些按照“玻璃、可回收、有害、其他”的多类分法，亦有“可回收与不可回收”的两分法，综合来看，国家未形成对垃圾进行分类管理的集体意识，缺乏行之有效的方法，不能实现垃圾投放的系统化处理，导致对塑料回收再利用执行上的困难。
2.循环利用的不足
我国当前对塑料垃圾的处理方式主要有填埋、焚烧及再生颗粒制造三种方式，由于资金的不足，我们采用最多的是前两种途径，低级的循环回收措施对白色垃圾的循环利用是极为有限的，并不能从根本上提高再利用的效率。面对我国白色垃圾在垃圾总量中已占较大比例的现状，以及低资源率的危险境况，两者构成的尴尬境地无不警示我们必须完善对白色垃圾的再利用，挽救对我国经济造成的不可估量的损失。
3.税费制度不健全
我国在环境保护领域建立了税收体系，但该体系内容较窄，“白色垃圾”并未被包括在内，继而不能为白色污染治理工作提供充足的资金。正是由于缺乏与“白色垃圾”合理的税收制度，不能通过税收制度进行协调，使得该方面污染防治工作进展缓慢。另外，由于我国当前缺少对于垃圾税的征收方面的制度设计及进行管理的经验，因此要顺利开展各种垃圾税的工作，就应严格按照我们国家的当前现状有序进行。
二、白色污染法律问题域外考察
（一）美国——回收为先
美国作为发达国家，经济发展较早，早在20世纪80年代，塑料制品人均使用量就达到二十三千克之多，因此，美国人对于塑料危害的认识相比我们国家较早。美国该方面专家曾指出：对塑料废品的回收再利用，以经济效益的提高为基础，国家各领域的技术也会有所提升，也会为美国引进一些绿色项目以此类项目为保障，能够使塑料制品的回收毫无后顾之忧，同时，也为美国提供了新的发展市场。以这种循环经济链为依托，美国及时以立法的形式对塑料污染展开回收及取代并采的治理措施，《资源保护与回收法》的颁布为全美50个州的塑料回收提供了法律依据；纽约等数十州还实行了补助回收押金制度；旧金山市立法严令禁止使用塑料袋，对向消费者提供塑料袋的商家予以金钱处罚。
（二）德国——押金制度
德国关于治理白色污染的措施重在源头，从最开始的塑料制品的使用量上进行控制，企图以可重复性塑料包装的加大生产来减少一次性塑料包装的使用数量。在德国，消费者在商店购物时有选择使用帆布袋或棉布袋的权利，塑料袋根据其尺寸大小进行收费，不论顾客有无使用塑料袋，商店都有因向消费者提供塑料袋而缴纳回收费的义务。
20世纪90年代，德国颁布《垃圾减量法》及《循环经济法》两部法律，自2002年对塑料包装采用押金制度，明确指出每个塑料包装的使用将会收取一定数额的押金，同时推动可重复利用包装的循环再利用，从源头上减少塑料制品污染，实现对白色污染的有效控制。
（三）爱尔兰——税费制度
爱尔兰为减少塑料制品的使用数量，通过实施税费制度取得了良好效果。以为前环境部长曾提到，采取向塑料袋使用者征税的措施能够让公众通过改变行为方式意识到环境保护的重要性。
爱尔兰自2002年起将税收制度贯彻到塑料袋制止活动中，起初每个塑料购物袋对应的税费只有19美分左右，五年后，政府加大塑料袋制止力度，将税费提高至约29美分，有学者针对塑料袋向顾客收取税费提出质疑，认为该措施具备惩罚顾客之意，但立足实践，此种举措在较短时间内即取得良好效益，将塑料购物袋的使用较少量高达90%。
总览各国为应对白色污染所采取的措施，主要分为几类：促进回收制，如美国、法国等，强化塑料制品高度回收，实现物尽其用与资源保护；收费制，以德国、韩国为代表，超市协同政府向顾客收取塑料袋费用；税费制，如爱尔兰、意大利等国通过针对塑料袋收取环境税的方式提升公众环保意识。综上，面对当下塑料制品风靡现状，我国有必要取外国之精华，并结合我国现状，完善我国白色污染治理路径。
三、我国白色污染治理的完善路径
（一）完善相关法律，提供有效屏障
1.制定专门法律
《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》实施初期，的确有一定的效果，但因疏于管控日渐流于形式。因此迄今为止，我国各个地方几乎不存在针对性措施，面对这种严峻现状，加快白色污染治理的法治化進程势在必行，将控制塑料污染提升到法律轨道，制定专门法律，对白色污染治理工作进行从预防到治理的全过程规定；国家制定总标准后，各地方可根据生产者及消费者的实际情况，制定适应当地发展的具有针对性的法律法规。
2.完善配套法律
在制定专门法律同时，在当前环境法中与之做好衔接，我国环境保护系列法律中虽然存在推动白色污染治理工作的规定，但大多只是原则性的规定，缺少具体性的措施。因此建议可对现有法律进行修订时，加入白色污染治理条款。以我国《固体废物污染环境防治法》为例，提倡绿色生产，避免过度包装，以及倡导对农用薄膜的回收再利用，减少污染，但并不包括可操作性的具体规定；再如，以建立资源节约型和环境友好型社会为目的而制定的《循环经济促进法》将“将量化、再利用、资源化”作为核心要求，在此基础上，应进一步规定如何实现白色废弃物的资源化，将塑料废物的回收再利用列入法制轨道。其次，作为我国环境保护基本法，《环境保护法》是最应该列入白色污染治理的法律，协同专门法律进一步推动我国白色污染治理工作的顺利、有效进行。
（二）健全各项制度，体系开展工作
由于我国治理工作中限制生产或使用不到位、分类管理缺失、回收利用不足等现象丛生，因此为顺利开展白色污染治理工作，有必要建立一套系统的、制度健全的实施办法。
1.限制生产、使用制度
据了解，21世纪初期，就有许多国家的部分城市全面禁止使用塑料袋，如美国、孟加拉国、加拿大等。我国目前尚未全面禁止，因此有必要在塑料的生产与使用方面做出限制。首先，严厉打击不符合标准的企业与产品进入，通过惩罚手段从源头上减少塑料废弃物的产生。其次，通过政府与市场的共同调控，减少消费者对一次性塑料袋与餐盒等塑料制品的依赖，改善塑料袋近乎免费的现状，在消费层面减少白色污染的产生。
2.分类管理制度
我国目前垃圾的回收由于缺少统一的分类标准，导致所有垃圾混在一起，这就给垃圾回收再利用造成很大困难。分类管理包括两个层面：一是注意将白色垃圾与其他垃圾的分类；而是对所有白色垃圾的分类。白色垃圾可分为包括塑料包装、塑料玩具、餐盒等在内的生活白色垃圾，易于回收利用；农业白色垃圾，主要是塑料薄膜，此类白色垃圾具有高度残留性；以及工业生产中产生的白色垃圾，具有较高毒性。由于三种白色垃圾各自特性不一，有必要进行分类回收，提升垃圾的资源率。
3.回收利用制度
我国已成为世界上最大的塑料制品加工地，其中填埋以及焚烧占绝大部分，回收率微乎其微，较之其他国家，塑料废弃物的循环利用率极低，因此有必要加强白色垃圾的回收利用。首先为生产者、消费者、政府确定相应义务，即生产者应减少生产、合格生产；消费者减少对塑料制品的使用；政府应加强对生产者与消费者的监督管理。另外，还可对排放白色垃圾的企业征收排污费，对白色垃圾回收率高的企业给予税收优惠，通过税收措施鼓励回收利用。
（三）加强监管力度，治理有效落实
限塑令实施以来，在取得一定效果的同时，也不乏小商店免费提供塑料袋，大商场低价销售塑料袋的困窘，造成这种现象的主要原因就是监管不到位。政府加强监管力度、改革监管方式是强化白色污染治理的应有之义。首先明确管理部门的职权，开展有力度的监督工作，避免权责不清、各部门互相推诿的现象。我国在环境保护管理方面的行政管体制是统一管理与部分分工负责相结合。环境行政机关有义务根据国家环境质量标准、经济及技术条件，为各地区制定“白色垃圾”污染防治技术标准，并建立相关监测制度与规范；对于塑料制品的种类、产量、处理情况要及时组织监测；不定期对相关企业进行现场检查，对于有问题的单位严格查处。其次有必要将监督工作纳入政府部门的政绩考量，确保监督工作有效落实，使塑料制品的生产者、销售者、使用者在合理限度内生产销售、使用，切实减少白色污染。
结语
白色污染危及人类健康、有害动物生长、繁衍、破坏生态系统的平衡，有碍社会的可持续发展。我们需要进一步的努力，适当借鉴发达国家先进经验，完善法律法规，健全相关配套制度，明确各部门职责，加强监督，实现白色污染治理工作的规范化、体系化，加快、加强治理白色污染。
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[7]马晓丽，杨帆，马志华：《治理白色污染，营造健康生态环境》，《中国商界》2010年第2期。
（作者单位： 山东师范大学法学院，山东 济南 250000）
