肖鹏 刘炳辰
摘要：中国财政分权的核心在于分散化经济分权和对上负责行政体制的二元叠加，本文研究中国政治经济特色下财政分权如何影响城投债规模。利用两个理论模型的推演，发现在中国式财政分权的大背景下，财政分权程度的增大会造成城投债规模的扩张，而地方支出结构偏向是实现这一逻辑路径的重要桥梁。在控制其他解释变量的基础上，2005—2015年的中国省级面板数据支持了财政分权对城投债规模的正向影响。因此，要寻求地方政府债务规模的管控之道，核心在于构建更加完善的财政分权体系和官员任期内的债务融资考核与责任追究制度；稳步推进多层次城投债市场的发展，实现城投债的转型发展；配合供给侧改革，企业部门去杠杆和政府部门加杠杆并举。
关键词：中国式财政分权；城投债规模；支出结构偏向
中图分类号：F812.2；F812.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）01-0064-0010
Tiebout（1956）和Oates（1972）的研究構建了第一代财政分权理论，着力探讨如何在多级政府间划分公共产品的供给责任；Qian和Weingast（1996）、Qian和Roland（1998）则通过探讨财政分权对地方政府的行为激励以及这种激励如何推动经济增长，构建第二代财政分权理论。在前两代财政分权理论的基础上，研究者又加入了对中国财政分权产生重要影响的两个中国式行政特征：即中央对地方的绝对权威和地方官员在政治激励下的晋升锦标赛（Baicker，2005；周黎安，2007），从而提出了中国式财政分权的理论。
大量的文献主要就中国式财政分权是否有助于中国经济增长进行了研究，也有文献针对中国财政分权与中国地方政府债务融资行为之间的关系作了文字性阐述，但鲜有文献研究中国财政分权如何影响了中国城投债规模，尤其是从理论与实证两方面同时总结前者对后者的影响机理。在中国，城投债是地方政府性债务的重要组成部分，地方投融资平台通过发行城投债帮助地方政府实现了以基建投资拉动经济增长的发展目标。这种发展目标在经济现实中呈现为中国地方财政支出结构的偏向，即地方政府财力在基础设施建设上过度倾斜但在教科文卫等公共服务上却严重不足。而促使地方政府确立这种发展目标的背后因素恰恰就是经济分权与政治集权相结合的中国式财政分权。
本文尝试探讨，在中国式财政分权的大背景下，地方财政分权程度如何影响辖区内城投债规模的变动，而地方支出结构偏向这一经济现实又如何成为沟通财政分权与城投债规模之间的桥梁。本文以中国的政治经济特征为出发点，构建了两个理论模型，分别研究财政分权如何影响地方支出结构偏向以及地方支出结构偏向如何影响城投债规模，并构建2005—2014年覆盖全国31个省级行政区的面板数据模型，对财政分权如何影响城投债规模进行实证研究。
一、理论模型一：从财政分权到支出结构偏向
本文的理论模型建立在Oates（1972）关于财政分权的部分理论假设上，并对Barro（1990），Greiner（2000），严成樑等（2009、2010），马光荣等（2010）和张义博（2015）的模型进行了适当改造与简化，以确保模型对中国政治经济现实的解释能力。
（一）模型基本设定
1.居民
假设每个省级地方政府i（1≤i≤31）的辖区内均有一个代表性消费者，该消费者的私人效用函数为Ui（Ai，Bi），其中，Ai为辖区内的私人物品，Bi为辖区内的公共物品。该效用函数符合其在古典经济学中的基本假定，即边际效用为正且递减。
2.厂商
首先，假定辖区内的私人物品由完全竞争下的厂商提供，政府部门不直接参与私人物品生产。其次，厂商生产私人物品需要资本、劳动和土地等生产要素。为突出模型分析重点，本文将除资本以外的所有生产要素视为固定数量生产要素，这也符合短期视角下研究厂商生产行为的微观经济学传统，因此各辖区内的厂商生产函数可写为fi（ki），其中ki为辖区内厂商投资额。
资本在各省辖区内是可以自由流动的，这是完全竞争条件下的天然规定。与此同时，各省级地方政府都会有原始的资本禀赋ki′，因此有全国原始资本禀赋K′=∑31i=1ki′。与效用函数相似，厂商生产函数也符合古典经济学的基本假定，资本ki的边际报酬为正且递减。当然，现实中不同省级辖区内的生产函数形式也必然存在个体差异，例如生产技术的不一致，但对此不做统一处理并不影响模型本身推理，所以各辖区内的生产函数可以不同质。
3.地方政府
首先，辖区内的公共物品Bi由省级地方政府i提供。而依据财政支出结构理论，消费性支出与生产性支出最终分别形成了消费性公共品与生产性公共品，两类公共物品构成了辖区内的公共物品供给Bi，其中前者包括教科文卫、社会保障等公共服务，后者主要是各类基础设施。同时，消费性公共品可以直接进入消费者的效用函数，而生产型公共品由于改善了厂商的投资环境、提高了厂商的投资能力，可以直接进入厂商的生产函数，但并不构成效用函数的自变量。
其次，在梳理从中国式财政分权到地方支出结构偏向的逻辑线条时，本文暂不考虑地方政府的债务融资渠道，而是认为地方政府提供公共产品完全依赖于税收渠道提供的财力，该税收在本模型中体现为地方政府对辖区内企业征收的资本所得税，各省辖区内税率为ti（？坌i，j∈1，2…31，有ti≠tj）。其中，本模型认为ti≠tj是基于中国的税收经济现实，在我国，各地方政府为了吸引区外企业到辖区内投资，会为企业提供形式多样的税收优惠政策，竞相打造税收洼地。这一政府行为造成的直接结果便是我国各省存在不同的实际税率，虽然我国宪法只赋予中央政府税收立法权，但在税收实际执行过程中，地方政府依然存在着一定的自由裁量空间，这便造成各辖区之间的企业税负水平存在差异。
再次，本文假定整个经济提供1单位公共物品需要耗费1单位私人物品，即边际转换率MRTAB=1，这一假定是为后文分析均衡状态下的地方政府支出行为做铺垫。
4.小结
综合以上假定，可以得出地方政府的预算约束：
Bi=tifik（ki）ki（1）
其中，fik（ki）为资本的边际报酬，fik（ki）ki为资本的边际收益，而土地、劳动等固定生产要素的边际收益则为fi（ki）-fik（ki）ki，这部分边际收益以地租、工资的形式回到居民手中，进而决定了居民的效用函数，因此有居民面临的预算约束：
Ai=fi（ki）-fik（ki）ki+rf ki′（2）
其中，rf 为市场基准利率或无风险利率，在完全竞争的市场条件下，资本自由流动的最终结果是任何资本都无法获得套利收益，因此各辖区的税后资本净回报率相同，此时才能实现资本市场上的出清，亦即：
（1-ti）fik（ki）=rf（3）
在（3）式左右两边对实际税率ti求导，有
（1-ti）fikk（ki）■=fik（ki）
转换可得：
■=■<0
综上可知，辖区内实际税率ti越低，吸引到的投资越多，因此地方官员在中国式财政分權的环境背景下有动力、也有能力通过主动的税收竞争来实现经济增长和职位晋升。这一机制对我国的地方支出结构偏向产生了深远影响。
（二）中国式财政分权下的地方政府支出行为
中国式财政分权的核心在于分散化财政分权与对上负责政治体制的二元叠加，而中国式标尺竞争与晋升锦标赛对应着中国财政分权框架下地方政府行为的客观激励与主观激励，地方政府之间竞争所依据的标尺是GDP，而晋升锦标赛正是围绕着这一标尺展开。
1.地方政府只提供消费性公共品
首先假定地方政府只提供消费性公共品，在中国式财政分权背景下，地方政府的效用除了来自于居民私人效用外，实际上更多地来自于对经济增长的追逐。因此，地方政府的效用函数可写为：
Vi=Ui（Ai，Bi）+？兹i fi（ki）（4）
？兹i用以解释i省区的财政分权程度，它包含着“中国式标尺竞争”与“晋升锦标赛”的双重因素，？兹i fi（ki）也因此成为地方政府效用函数的重要组成部分，其中？兹i越大，财政分权程度越高，表明地方政府越有能力和动力去追逐经济增长，而非单纯最大化社会公众的福利。
此时求解地方政府均衡面临的预算约束条件有（1）、（2）、（3），分别为地方政府的预算约束、居民的预算约束和资本市场出清条件，在（1）、（2）、（3）条件下最大化（4）式，构造Lagrange函数如下：
L=Ui（Ai，Bi）+？兹i fi（ki）+？琢1（Bi-ti fik（ki）ki）+
？琢2（ fi（ki）-fik（ki）ki+rf ki′-Ai）+？琢3（（1-ti）fik（ki）-rf）
其中？琢1，？琢2，？琢3为Lagrange算子，对Ai，Bi，ki，ti求偏导，可以得出下式：
■=1+■+■
又fik（ki），UiB 均为正，fikk（ki）为负，均衡状态下有：
■=MRSAB<1=MRTAB
MRTAB=1在前文有关地方政府的假定中已经陈述，因此MRSAB
2.地方政府同时提供消费性公共品与生产性公共品
上文中假定地方政府只提供消费性公共品这一种公共品，而事实上，在现实中地方政府还提供了大量以基础设施为主的生产型公共品。这些生产型公共品不像消费性公共品那样可以直接提高居民的效用水平，即不进入居民效用函数，而是通过改善厂商的投资环境来进入生产函数中，进而对整个经济产生影响。因此，本文在这部分将辖区内公共物品Bi 进一步拆分为消费性公共品Ci 和生产性公共品Pi ，即：Bi=Ci+Pi。
其中，依据古典经济学的基本假定，fiP（ki，Pi） 为正而fiPP（ki，Pi）为负，为观看方便，二者简记为fiP与fiPP，fik（ki，Pi） 和fikk（ki，Pi） 则记为fik与fikk 。同时，为后文分析方便，本文假定整个经济提供1单位的生产性公共品需要耗费1单位成本，即生产性公共产品边际成本MC=1，其中地方政府提供生产型公共品的边际收益ki fikP要小于MC，进而保证地方政府不会无限制地提供生产性公共品。
在此情形下，地方政府的效用函数由（4）转变为下式：
Vi=Ui（Ai，Bi）+？兹i fi（ki，Pi）（5）
居民预算约束由（2）式转为下式：
Ai=fi（ki，Pi）-fikki+rf ki′（6）
资本市场出清条件由（3）式转为下式：
（1-ti）fik=rf（7）
地方政府的预算约束则由（1）式转变为下式：
Bi+Pi=ti fikki（8）
最大化（5）式，构造Lagrange函数如下：
L=Ui（Ai，Bi）+？兹i fi（ki，Pi）+？茁1（Bi+Pi-ti fikki）+
？茁2（ fi（ki，Pi）-fikki+rf ki′-Ai）+？茁3（（1-ti）fik-rf）
其中？茁1，？茁2，？茁3为Lagrange算子，对Ai，Bi，ki，ti，Pi求偏导，可以得出下式：
■=1+■+■
结合Lagrange函数对Pi求偏导后的算式，整理可得：
fiP=（1+fikP■）■
又fik、UiB 为正，fikk、fikP为负，均衡状态下依旧有：
■=MRSAB<1=MRTAB
即在中国式财政分权背景下，地方政府的消费性公共品数量提供不足。
与此同时，更为重要的是，当？兹i逐渐增大超过某一临界值时，生产性公共品的供给会过量，而生产性公共品过量的条件是fiP<1=MC。
此时由fiP表达式解得：
？兹i>■
因此，当财政分权程度足够大时，生产型公共品过度供给的情况会出现，且随着财政分权程度的增大，这种以生产性公共品过度供给为核心特征的支出结构偏向会更加严重。
（三）小结
依托中国式财政分权的政治经济背景，梳理了从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑线条，探讨了单纯依靠税收融资提供公共物品的地方政府行为，得出了如下结论：
结论1：地方官员在中国式财政分权的环境下有动力、也有能力通过主动的税收竞争来实现经济增长和职位晋升，辖区内实际税率越低，辖区内实际税率ti越低，吸引到的投資越多。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑起点。
结论2：在地方政府仅提供消费性公共品的情形下，中国式财政分权导致产品市场无法达到帕累托最优，且市场上私人产品过多而消费性公共产品过少。随着财政分权程度？兹i的变大，地方政府提供的消费性公共品数量与最优消费性公共品数量的差距越发明显。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑转折。
结论3：在地方政府同时提供消费性公共品与生产性公共品的情形下，中国式财政分权依旧无法使产品市场达到帕累托最优。财政分权程度？兹i与地方支出结构偏向呈U型关系，当？兹i高于某一临界值且不断增大时，生产性公共品的供给会更加过量，地方支出结构偏向的趋势更加显著。这一结论是从中国式财政分权过渡到地方支出结构偏向的逻辑终点。
二、理论模型二：从支出结构偏向到城投债规模
Barro（1990）在新古典经济学的框架下提出了分析财政政策的经典模型，其将财政支出拆分为消费性支出与生产性支出的方法是后来学者研究财政支出经济效应时沿用的基本思路。本部分在简化Barro（1990）模型的基础上，同时借鉴了Greiner（2000）引入债务融资手段后的支出模型，并加入符合中国政治经济特色的设定，以期梳理出中国式财政分权背景下，从地方支出结构偏向到城投债规模的逻辑线条。
（一）基础模型：单纯依靠税收融资的地方政府
1.家庭
假定该家庭为整个社会经济中的代表性家庭，人口增长率为0，且为分析方便，每个家庭的劳动供给L标准化为1。家庭的效用水平由家庭消费与政府消费性支出共同决定，效用函数采用Barro（1990）的对数效用函数，该函数符合古典经济学对效用的基本假定：U（C）=lnC+？着lngc，？着>0。
其中C为家庭消费，gc为地方政府的消费性支出。与前文的理论模型一相同，教科文卫等消费性支出能够直接进入居民效用函数而不进入厂商生产函数，而基础设施建设等生产性支出直接进入厂商生产函数而不进入居民效用函数。
家庭面临的预算约束有：
■=rK（1-tK）+1×？棕（1-tL）-C
其中K（t）为家庭资本，0
此时家庭最优化问题已经明了：
■■U（C）e-？籽tdt
s.t.■=rK（1-tK）+1×？棕（1-tL）-C
由以上条件构造Hamilton函数：
H=lnC+？着lngc+？姿（t）[rK（1-tK）+1×？棕（1-tL）-C]
故有一阶条件：
■=■-？姿（t）=0
有欧拉方程：
■=？籽？姿（t）-■=？籽？姿（t）-r？姿（t）（1-tK）
有横截性条件：
■？姿（t）Ke-？籽t=0
由以上三个条件可求得经济增长率的稳态解：
？酌=■■=r（1-tK）-？籽（9）
2.厂商
假定厂商处于完全竞争的市场条件，产品价格标准化为1，生产函数采用科布-道格拉斯的经典形式，该函数符合古典经济学对生产理论的基本假定：
Y=AK1-？琢gPa（10）
其中A为技术进步，gP为生产性支出，？琢与1-？琢分别为生产性支出和资本的产出弹性。因此，依据微观经济学的基本理论，厂商在利润最大化条件下有：
K×r=（1-a）Y，即r=■ （11）
1×？棕=aY，即？棕=aY
3.地方政府
假定地方政府单纯依靠税收融资T来满足财政支出，且每一财政年度预算平衡，则地方政府面临的预算约束为：gc+gp=T=rKtK+？棕tL。
上式亦可转化为：
gc=？兹T=？兹（rKtK+？棕tL）
gp=（1-？兹）T=（1-？兹）（rKtK+？棕tL） （12）
其中？兹和1-？兹为预算分配比例，且0<？兹，1-？兹<1，？兹对应消费性支出占总支出比例，（1-？兹）为生产性支出占总支出比例。
4.稳态求解
联立（10）、（11）、（12）得到：
Y=AK1-？琢gp？琢=AK1-？琢[（1-？兹）（rKtK+？棕tL）]？琢
=AK1-？琢[（1-？兹）（（1-？琢））YtK+？琢YtL）]？琢
=AK1-？琢Y？琢[（1-？兹）（（1-？琢）tK+？琢tL）]？琢
解得：Y=A■[（1-？兹）（（1-？琢）tK+？琢tL）]■K（13）
将（13）代入（11），可求得利率r表达式：
r=（1-？琢）A■[（1-？兹）（（1-？琢）tK+？琢tL）]■（14）
将（14）代入经济增长率的稳态解（9），可求得新的经济增长率稳态解：
？酌=■■
=（1-？琢）A■[（1-？兹）（（1-？琢）tK+？琢tL）]■（1-tK）-？籽
结合新的经济增长率稳态解可求得：
■=（1-？兹）■■（tK-1）A■（（1-？琢）tK+？琢tL））■<0
显然有：
■>0
因此，提高生产性支出占总支出的比例，可以促进经济增长。
归纳而言，中国式财政分权让地方政府有动力、有能力来进行人为的支出结构偏向，而这种支出结构偏向的直接结果就是拉升了辖区内经济增长率——这也是地方官员展开中国式标尺竞争与晋升锦标赛的核心绩效标准。
（二）扩展模型：引入城投债的地方政府
在擴展模型中，本文放松对地方政府的融资渠道假设，即地方政府可以依靠税收和城投债两个融资渠道来维持财政支出。模型主要内容如下。
1.家庭
家庭的效用函数与基础模型保持一致，但由于扩展模型中的地方政府可以依靠城投债进行融资，因此介入资本市场中的城投债会影响资本市场的供求关系，同时还影响家庭金融资产配置和政府资产负债表。故家庭面临的预算约束发生变化，家庭的最优化问题转变成如下问题：
■■U（C）e-？籽tdt
s.t.C+■=rS（1-tK）+1×？棕（1-tL）（15）
其中，tK和tL分别对应资本所得税率和劳动所得税率。该约束条件表明，家庭要素净收益之和转化为当期家庭消费和当期家庭储蓄，而家庭储蓄一方面流入银行体系形成社会资本供给，另一方面用于购买城投债形成地方政府的财政收入，即当期家庭储蓄以固定收益投资的形式表现出来，因此有下式：
S（t）=K（t）+B（t）
进而有：
■=■+■（16）
由以上条件构造Hamilton函数：
H=lnC+？着lngc+？仔（t）[rS（1-tK）+1×？棕（1-tL）-C]
故有一阶条件：
■=■-？仔（t）=0
有欧拉方程：
■=？籽？仔（t）-■=？籽？仔（t）-r？仔（t）（1-tK）（17）
有横截性条件：
■rS（t）e-？籽t=0
该条件意味着家庭的总体财富不会无限制膨胀下去，保证模型有实际意义。
2.厂商
在扩展模型中，有关厂商的假设与基础模型完全一致，因此仍有如下二式：
？酌=■（18）
？棕=？琢Y（19）
3.地方政府
由于引入了城投债融资渠道，所以地方政府面临的预算约束较基础模型发生了调整：
■+rStK+？棕tL=gc+■+rB（t）（20）
其中，rStK+？棕tL=T，反映了地方政府的税收融资渠道，■+rStK+？棕tL则反映出地方政府通过税收和城投债获得的全部财力。这些财力统筹后被分为三种去向，一是消费性支出，二是生产性支出，三是偿还城投债利息。
同时添加了新的约束条件，避免城投债规模的无限制扩张，以保证模型的实际意义：
■B（t）e-■r（m）dm=0
接下来，本文结合中国省级地方政府的财政支出实践，对地方政府的财政支出行为做出以下设定：
gc=XT=x（rStK+？棕tL），0
gc+rB（t）=yT=y（rStK+？棕tL），0
■=z（1-y）T=（1-y）T+■，z>0 （23）
以上三式的现实含义是，地方政府的消费性支出全部由税收满足，且全部税收扣掉消费性支出和债务利息后仍有部分盈余，因此有0
联立（20）、（21）、（22）、（23）可得：
■=（z-1）（1-y）T
=rB（t）+T[x+z（1-y）-1]（24）
中国的地方政府绝大多数满足z>1和y<1的条件，因此■>0，即中国城投债规模基本处于加速扩张的态势。
为探讨地方支出结构偏向与城投债规模之间的关系，本文定义■∈（1，+∞）为地方支出结构偏向系数，用来刻画地方支出结构偏向程度的大小，这符合本模型对y与z的定义。
4.稳态求解
根据（1）、（2），得出家庭面临的预算约束：
C+■+■=rS（1-tK）+1×？棕（1-tL）
进而有：
■=rS（1-tK）+1×？棕（1-tL）-■-C（25）
将（24）代入（25），得到：
■=rK（t）+？棕-[x+z（1-y）]（rStK+？棕tL）-C（26）
将（18）、（19）代入（26），容易求得稳态下的资本增长率■■。同时，结合扩展模型中的Hamilton函数可以求解其他经济变量增长率，如将（18）、（19）代入（24）即可求得城投债规模增长率的表达式：
■■=A（z-1）（1-y）
（1-？琢）1+■tK+？琢■tL■？琢
