覃事顺,贺译葶
(湘潭大学公共管理学院 ,湖南湘潭 411105)
一、民意表达的内涵、特征及类型
詹姆斯·M·伯恩斯等学者认为,“民意并不是一个坚实的整体,而是一些观点、态度的松散而复杂的结合,它具有稳定性、流动性、强烈性、潜在性、约制性、一致性或两极分化的性质,而这些都受人们对于意见、对于他们自己的突出性感觉如何的密切影响。”[1]所以,要从这些零碎的性质中提炼出具有普遍性意义的特征,并且能够对其明确的界定并不是一件十分容易的事情。目前,国内学术界对民意内涵的界定有下列几种观点：第一种观点认为,民意“就是民众意见或愿望的简称。从广义的角度看,民意是指某一人口总体中存在的个体的意见或愿望的选择和分布状况。从狭义的角度看,民意往往仅指那些对公共事物表现出较大热忱,对社会政治生活具有较强的参与意识的人们的一般意见和看法。”[2]第二种观点认为,民意“又称民心、公意,是社会上大多数成员对与其相关的公共事务或现象所持有的大体相近的意见、情感和行为倾向的总称。”[3]第三种观点认为,“民意,即普通公民群体的利益要求、愿望和意愿,是民主政府决策的前提和依据,民主政府决策的基本目的,就是实现和满足公民的要求。”[4]民意具有潜在和公开两种存在状态,民意只有经过公开表达,才能实现其表达主体的利益诉求,也才能发挥民意主体所期望的功能和效用。所谓表达是指社会主体通过一定的渠道将自己的想法、意见和愿望表现出来,并让公共权威机构能够充分了解他们的这种态度和意愿。“表达自由是言论、出版、著作、新闻等自由的总称,是指公民有权通过口头、书面或音像和网络设备自由地表达自己的思想和意见”,[5]“表达自由是公民享有的受法律规定、认可和保障的,使用各种媒介手段与方式公开发表、传递自己的意见、主张、观点、情感等内容而不受任何他人或组织干涉、限制或侵犯的权利”。[6]“表达自由是指公民有表达其意思的自由,而不应该受其它外来因素之干扰。”[7]大多数学者都将民意表达视为法律体系中的重要内容,将其视作现代社会公民应具备的一项基本权利。总的来看,民意表达是指公民个人或社会群体经由一定的渠道和路径,向公共权力机构以及社会系统阐述自己的利益诉求、表达自己的意见和态度,以满足其自身利益需求或实现其利益目标的行为。民意表达具有如下特征：(1)民意表达的方式具有多样性。民意表达可以通过多种方式和途径来实现,主要分制度化和非制度化两种方式。(2)民意表达的意见具有聚集性。民意并不仅仅是单个公民个体的态度和想法,而更多的是多数公众意见和愿望的汇集。正是因为民意的这种聚集性特征,所以才能够对社会发展产生一定的推动力,促使公众权力机构重视公众的意见和建议。(3)民意表达的目的具有针对性。民意表达往往是因为特定的问题或者特定的事件所促成和产生的,当某种行为或者事件影响到公众的正常生活或者涉及到他们的切身利益时,他们会采取一定的方式和途径去表达他们的意愿和态度,促使公共权威组织采取某些行动 (如制定公共政策、采取补救措施等)去维护和实现他们的利益。
关于民意表达的类型,詹姆斯·R·汤森等在《中国政治》一书中指出：“中国的民意表达从组织性上可分为非组织的表达与有组织的表达。”[8]孟鸿志则从体制分析的角度把我国的民意表达分为三种类型：一是政府性的民意表达体制,体现为政府为吸纳公民意见和要求而建立的各种规章制度。二是舆论性民意表达体制,如大众传播媒体对民意的反映和报道。三是咨询性民意表达体制,这是由各种专家组成的为政府的重大决策出谋划策而建立的参政议政体制[9]。因此,从表达主体的角度,我们可以将其划分为个体性民意表达与群体性民意表达两种;从表达客体的角度,我们可以将其划分为政府性民意表达和社会性民意表达两种;从表达方式的角度,我们可以将其划分为正式性民意表达和非正式性民意表达两种。
二、民意表达与公共政策制定的关系
重视民意在政策领域中的作用,是国家通向政治文明之路的过程中不可忽视的部分。在现阶段政府的各项政策实施过程中,公共政策制定与民意表达之间相互影响、相互渗透,两者之间形成了一个联系紧密的系统。这主要体现在以下几个方面：从政策来源的方面看,制定公共政策的目的是解决社会问题,而社会问题是与大多数人利益密切相关的、普遍引起社会关注的问题。公共政策作为政府管理社会的行为和手段,是对社会价值和利益的权威性分配,其本身蕴含着公共性的特征,这促使公共政策必须能够反映和体现大多数人的利益,以获得公民的普遍认同和支持。而且,公共政策不仅要在制定程序上体现合法性,而且在价值取向上也要体现合民意性。因此,公共政策所要面临和解决的并不是少数人的问题,而必须以实现公共利益作为其价值目标。所以,必须保障公民对于政策制定过程的广泛参与。所谓广泛参与主要包括公民的政策意见和建议、政策制定过程中与不同利益团体的协商讨论等诸多方面。有了公民的积极参与和民意的充分表达,公共政策制定过程中程序的公平、公正性和决策的科学合理性才能得到有效的保障。
从政民关系的方面看,政府的公权力来源于人民主权的让渡。因此,公民对公共权力机构的认同和拥护是各级政府权力合法性的来源和基础,也是维护社会稳定的关键所在。从一定意义上说,现代意义上的政府更需要“强势民主”,“强势民主”更多地意味着是由公民自主治理而不是由代表公民名义的代议制政府来治理。积极能动的公民直接治理他们自己的事务,尽管这些情况并不一定在每一个治理层次和场合都发生,但是,公民参与确实经常发挥重要作用,尤其是在政府做出基本政策和使用关键权力的时候。”[10]广泛而充分的公民参与和意见表达对于确保政府权力的合法性来说,是十分有利的。政府能否通过制定公共政策来充分实现对社会的民主管理,主要取决于政府聚合和满足公民需求和利益的程度。
从各国实践的方面看,随着经济全球化进程的加快,社会问题的复杂程度也进一步加剧,政府自身感觉到应付社会问题的难度也越来越大,没有能力承受大量的来源于公民的社会需求。与此同时,公民对于政府政策制定的封闭、政策行为的滞后以及对民众意见缺乏及时有效的回应也感到失望,公民与政府之间的关系出现裂痕,在有的国家和地区甚至出现剑拔弩张的状态。结合我国实际来看,当前我国正处于经济政治体制的转轨时期,社会结构发生着剧烈的变化,某些潜在的社会矛盾和社会问题也日益凸现出来,各种社会力量都希望政府能够制定出符合自身利益需求的公共政策。同时,随着我国公民社会的逐渐成长与壮大,公民的自身民主意识和参与意识在这样的社会变革过程中也不断得到增强。因此,综合当前国际和国内的背景来看,民意表达在公共政策制定过程中的作用已经愈来愈明显。
三、公共政策制定中民意表达的理论基础
实现民意的充分表达是保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权以及推进我国社会主义民主建设和构建和谐社会的必由之路。关于如何实现公共政策制定过程中民意表达的问题,目前学术界有着很多可以借鉴和参照的理论。西方国家自上世纪 80年代掀起的公共行政改革运动,推动了新公共管理模式的产生,有些公共行政学者就公共政策制定问题提出了新的逻辑体系和理论设想,从而为公共政策制定过程中的民意表达奠定了新的理论基础。1.协商民主理论
协商民主 (deliberative democracy)是 20世纪末期西方政治学界兴起的一种新的民主理论范式。当前对于协商民主的理解,学术界主要存在以下几种观点：(1)认为协商民主是一种决策模式。“在这种体制中,每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程,自由地表达意见,愿意倾听并考虑不同的观点,在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策”。[11](2)认为协商民主是一种治理方式。(3)“将协商民主看做一种社团形式,这种社团的事务受其成员的公共协商所支配。”[12]综上所述,“协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民,通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好,根据条件修正自己的理由,实现偏好转换,批判性地审视各种政策建议,在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。”[13]协商民主作为一种新型的民主观,在我国也有着广泛的适用空间,并且对我国的民主政治建设有着一定的借鉴作用。首先,协商民主的某些特质符合我国的传统政治文化和当前非竞争性的民主体制。其次,借鉴协商民主理论可以更好地指导中国基层民主政治的发展。如浙江省温岭市的“民主恳谈会”[14]与协商民主便有着十分紧密的联系。“民主恳谈会”起源于原有制度的缺陷,由于原有政治制度的限制,公民缺少参与公共政策的制定过程的机会。但是,“民主恳谈会具有协商民主所倡导的大众性、平等性、多元性、决策性和身份不受限制性等特点,与协商民主的理念相契合,为公民追求和增进合理合法的利益提供了新的制度平台和活动空间”。[15]将协商民主理论引入到政府公共政策制定过程中,不但可以培养和提高公民的政治参与能力,而且还可以调动公民参与政治生活的积极性和主动性。2.公共选择理论
公共选择理论是公共政策制定中民意表达的重要理论基础之一。该理论的特点是用现代经济学的研究方法来研究政府在公共管理活动中的行为,把政治舞台模拟成现代经济学意义上的交易市场。公共选择学派的代表人物布坎南认为,“公共选择是政治上的观点,它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策中而产生。”[16]该理论的逻辑起点是古典经济学中的理性“经济人”假设,此假设认为人是理性的自利主义者,其行为的基本动机都是追求自身利益的最大化。无论你从事何种职业或者处于何种阶层和地位,在“经济人”的假设框架下其行为都是自利的。人类的所有行为都是受自我利益的支配,人们总是希望以最小的付出来换取最大的利益,充分运用他们的优势来实现自身利益的最大化。在这些观点的支配下,公共选择理论将政治场所假定成为经济学意义上的交易市场,供方是官僚机构和政府官员,需方是公民以及社会团体,他们的行为始终遵循着一个共同效用的最大化原则。它对政府官员主要关心的是人民福祉、公共利益的说法提出质疑,认为政治家们可能为了达成自己的目的而不惜牺牲大众的利益,而利益集团则会因为寻租损害更多人的利益,政府官员会不断增加其经费投入而获得越来越多的资源,其结果是政府机构会陷入机构臃肿和膨胀的困境。因此,公共选择派学者认为公共物品和服务不是必须由政府官僚机构来提供,可以让更多的社会组织参与到公共物品和服务的提供过程中。他们认为,政府只需要“掌舵”,而不是“划桨”。以此类推,公民参与政策活动的过程在现实生活中就如同市场上的“顾客”购物,公民通过选择不同的公共产品和服务,促进公共产品的生产效率和服务质量的提高。公共选择理论为解决市场经济条件下政府干预失灵问题提供了新的方案和途径,同时对于实现公共政策制定过程中的民意表达也具有重要的借鉴意义。3.委托代理理论
“委托代理理论又称为合同理论。在专业化分工的前提下,由于每个人都不可能是自给自足者,因此委托—代理 (p rincipal-agent)关系便会应运而生。代理理论的基本假定是出于委托—代理关系的双方都是效用最大化者,加上信息分布的不对称,委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托—代理关系的核心,是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围之内。它所关注的主要有三个问题：一是代理人的选择和对代理人的激励;二是减少代理成本或由代理所引起的资源耗费;三是签订最优合同,防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。”[17]委托代理理论是把社会生活和政治生活理解为委托人一方与代理人一方发生交易的“合同”和协议方关系。委托代理理论最早用于解决企业所有权与经营权分离所引发的问题,但人们很快就发现,这种问题存在于一切组织之中,它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。依据这一理论,国家的一切权力属于人民,政府权力只是建立在公众权利基础上的派生权力,人民经由国家代议机关将公权力委托给各级政府行使,所以,在人民与政府之间存在着一种委托与被委托的关系。作为被委托人 (代理人)的政府各级机构在行使行政权力的过程中,必须对委托人 (公民)负责,为人民提供符合其需求的价廉质优的公共产品和公共服务,制定符合社会公共利益的公共政策。[1][美]詹姆斯·M·伯恩斯,杰克·W·佩尔塔森,谭君久等译.美国式民主[M].北京：中国社会科学出版,1993.340.
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