曹李海 王苑乂 何玉婷
（1.新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐 830046；2.新疆区委党校《实事求是》杂志社，新疆乌鲁木齐 830002）
自2019 年底，新型冠状病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，简称COVID-19）疫情暴发并在全球范围内迅速传播，至此已经蔓延到全球200多个国家和地区，成为危及全球正常生产生活秩序和人类生命健康安全的世界性公共卫生事件。2020 年3 月11 日，世界卫生组织正式将其定性为“全球性大流行”，世界主要国家和国际组织也陆续将其定义为史上罕见的公共危机。COVID-19疫情给世界各国政府应对公共卫生危机提出了重大的挑战。英国社会科学院士马丁·阿尔布劳表示，病毒没有国界。COVID-19 在全球范围的扩散向人类表明了彼此之间相互依存、紧密联系的程度，使人类意识到协作共享，构建人类安全命运共同体的必要性。[1]截止目前，各国政府采取了相应的公共卫生危机技术治理路径，效果差异显著。中国政府本着透明、公开的原则，及时与国际社会共享COVID-19 疫情的相关信息，维护国际公共卫生安全，为国际社会COVID-19 疫情防控提供了中国模式。但在此背景下，美国疫情数据居高不下，意大利、英国等国家的疫情反扑，使得全球新冠形势依旧严峻。亨利·基辛格在疫情期间发文强调：没有一个国家，包括美国，能够仅凭本国之力战胜病毒，应对当前形势必须有全球合作的眼光和行动。[2]COVID-19 作为全球性突发公共卫生事件，成为国际社会迫切需要共同应对的公共卫生危机，这就要求国际社会更好地致力于构建普遍安全的人类命运共同体。
一、问题的提出与相关概念界定
自有文明史以来，人类就与危及人类生命健康安全的疫病相抗争。21 世纪以来，全球范围内因重大恶性病毒引起的突发性公共卫生危机事件时有发生，来源于动物的SARS-CoV 病毒、EBoV病毒和MERS 病毒等都具有极强的传染性，具备着人传人特点，对公众生命健康和社会安全构成严重威胁。[3]同时随着人类社会的高度发展，拥有高频的人员流、资金流、知识流、数据流，各种突发性公共卫生事件呈现出跨界性、动态性、综合性、复杂性和不确定性等特点。[4]COVID-19 作为全球性的重大突发公共卫生事件，再次给人类敲响了风险与灾害的警钟。COVID-19 以其传播速度快、感染范围广、防控难度大等特点，对世界各国政府应对这一重大突发公共卫生事件提出了严峻挑战。客观认识这一现象，审视思考现象背后的本质，防范COVID-19 对人类生命安全的风险，是现阶段国际公共卫生危机治理首要的核心议题。世界卫生组织认为公共卫生是通过有组织的努力来预防疾病、延长寿命、促进健康和提高效益的科学和艺术。促进公共卫生事业是人类的普遍共识与美好向往，然而，在追求公共卫生安全的过程中却无时无刻不受到各种危机的威胁与挑战。就危机而言，国内外对其界定虽有差别，但基本的共识是一样的。研究危机的先行者赫尔曼（Herman）认为：“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时间有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。”[5]公共卫生危机包括所有影响社会公共健康的事件，如重大传染病疫情和群体性不明原因疾病等。且随着现代化便捷的交通与人员的流动，打破地域的局限，公共卫生危机也演化成国际公共卫生危机，本文认为国际公共卫生危机是指通过疾病的国际传播构成了对其它国家公共卫生风险，并可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件。
国际公共卫生危机治理自提出以来就成为世界各国共同关注的重要问题，国际公共卫生危机治理是国际公共卫生危机管理发展的新方向。公共卫生危机治理是一种有别于公共卫生危机管理的新型公共卫生危机管理理念和模式。公共卫生危机治理是公共危机治理的组成部分，是公共危机治理衍生概念。通过对以上概念的理解，本文认为国际公共卫生危机治理是指：国际社会通过强调多主体参与，针对当前存在的对人类社会健康构成威胁的公共卫生事件，采取协调一致的国际措施加以应对的过程。COVID-19 的突发性、辐射面、复杂度远远超出以往病毒的危害。基于对国际公共卫生危机和COVID-19 疫情特点的分析，选取重大公共卫生危机管理流程维度，对国际社会主体应对疫情所采取措施进行研究，梳理归纳国际社会应对COVID-19 公共卫生危机事件面临的困境，进而提出相应的解决措施，特别是中国抗疫的科学经验，以推进国际社会应对公共卫生危机体系建立的进程。通过梳理国际主要国家应对COVID-19 疫情采取的措施，分析重大公共卫生危机应对过程中存在的问题，从而全面提升国际公共卫生危机治理能力，实现国际公共卫生危机治理效能。
二、COVID-19 疫情下国际公共卫生危机特征与应对
COVID-19 疫情是21 世纪以来国际社会面临的前所未有的重大公共卫生危机事件。COVID-19 疫情下国际公共卫生危机呈现出不同于普通的区域性的公共卫生危机，其国际化特征更为显著，世界上几乎没有哪个国家可以幸免；从确诊人数和死亡人数来看，其蔓延的态势依然严峻，远远超过以往的公共卫生危机事件。（一）突发性：国际社会应急反应
2020 年突如其来的COVID-19 疫情，基本打破了世界经济社会发展的良性秩序。2020 年伊始，中国武汉市发生大规模的COVID-19 疫情，拉开中国抗疫大幕，在最短的时间内中国取得了抗疫的伟大胜利。2020 年3 月，欧洲国家和美国开始发生大规模的COVID-19 疫情，世界其他国家也卷入到COVID-19 带来的国际公共卫生危机漩涡之中。科学有效应对COVID-19 引发的公共卫生危机，成为世界各国政府面临的首要任务。世界各国纷纷采取措施应对COVID-19 疫情。从政府层面来看，为了破解COVID-19 病理生理学，欧盟调动1 000 万欧元的研究基金进行研究，以更好的了解COVID-19 的病理构造，更好促进疫情的防控。[6]英国政府制定了应对疫情的总体计划：遏制——发现早期病例；延迟——减缓它的传播速度，降低峰值影响；研究——创新应对措施，包括诊断、药物和疫苗；减轻——尽可能为患者提供最好的护理。[7]同时英国政府还投资2 000万英镑帮助开发一种新型冠状病毒疫苗，以更有效的方式于临床管理感染病毒的患者，以及公共卫生准备和应对作出贡献[8]；意大利政府在疫情严重时，学习中国的抗疫经验，决定进行全国封城来应对COVID-19 的深入传播。此外，美国政府暂停所有高风险地区的移民和非移民入境，目的是阻止病毒进一步传播[9]。从个体层面来看，中国人民积极响应政府号召，严格执行居家隔离的行政令，必要出行或在公共场所佩戴口罩等个人防护设备，以阻断疫情在社区间传播。当然也有一些国家特别是西方国家，由于对自由的限制，使得一些与规则相违背的疯狂举动发生，也增加了疫情防控的难度。
（二）严重性：隔离性阻断人传人
自2019 年12 月底，COVID-19 在中国武汉市爆发，之后迅速在全国多个地区快速传播。在此背景下，中国政府基于COVID-19 的传播特征和方式，实行武汉“封城”，全国停产停业，强调居家隔离，最大程度减少人员的流动，切断病毒的传播途径。短短三个月时间，疫情得到有效控制，经过时间的检验，中国抗疫成效显著，全国基本恢复正常的生产生活。从全球来看，形势不容乐观。COVID-19 已经发展到了非常严重的程度，美国的高确诊率和高死亡率以及消极的抗疫措施导致疫情的防控很不乐观，同时由于防控的及时性、重视性、有效性不够，美洲地区的形势也不容乐观；欧洲国家的疫情也较严重，在此情况下，各国也采取了相应的预防措施。为防止疫情扩散，英国政府遵循卫生部提出的关于遇到有呼吸道感染的海外旅客直接隔离并做核酸检测的指导方针，特别是有高风险区旅居史的人[10]；英国国民健康服务（NHS）机构强调使用个人防护装备（PPE）的重要性，全面记录旅行史，并升级疑似病例，以便隔离患者[11]。包括世界卫生组织和美国疾病控制和预防中心（CDC）在内的多个机构都发布了关于防止COVID-19 进一步传播的建议，建议避免前往高风险地区以及与有症状的个人接触，避免食用来自COVID-19 爆发地区的肉类[12]。还建议采取基本的手部卫生措施，包括经常洗手和使用个人防护用品，如面罩。总部位于日本的Bespoke 公司也推出了一款人工智能聊天机器人（Bebot），它可以提供关于冠状病毒爆发的最新信息、可以采取的预防措施以及症状检查[13]。新加坡在对疫情的传播方面也采取了一系列积极的措施，在早期中国出现病例的情况下，新加坡就相当重视，在该国出现确诊病例之后，政府就采取了紧急的限制措施，包括确诊病例的隔离与监控、联系人动态监测、边境的管控、社区教育与预防等，同时应用循证决策，对确诊人员的追踪，在一开始就采取严格的措施来防止疫情的进一步传播与扩散，为新加坡的抗疫积累了经验，也为全球疫情防控做出表率[14]。
（三）复杂性：干预治疗新型病毒
在应对COVID-19 过程中所面临的重要问题是对疑似或者有接触史的人员的监测。尽早进行病毒检测，不仅可以使感染者获得及时治疗，降低死亡风险，而且可以有效控制传染源，通过隔离切断传播途径。自2019 年底疫情爆发以来，中国疾控中心传染病预防控制所联合多家科研单位先后通过高通量测序获得了COVID-19 的全基因组序列，并成功分离了我国第一例COVID-19 毒株。在国家卫生健康委员会发布的“新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案”中，核酸检测仍然是COVID-19 感染的确诊依据，病毒基因测序与实时荧光定量PCR 检测为实验室检测中唯一的确诊方法[15]。核酸检测是指对病毒独特的RNA 或DNA 进行识别，在乙肝、丙肝、艾滋病、SARS、MERS 等疾病的检测中发挥了重要的作用，在今后的医疗实践中还将扮演重要的角色。科学干预治疗，提高治愈率是应对COVID-19疫情引发的公共卫生危机的关键环节。在我国，根据新冠肺炎感染所呈现症状的特征不同，区分轻度感染患者与重症患者，对于患者的治疗，目前临床主要采取卧床休息、抗病毒治疗、抗菌药物治疗、呼吸、循环以及多脏器支持及其他治疗措施。基于临床疗效，提倡老药新用，尽量减少激素使用；重视中西药结合，并取得显著成效；鼓励发挥中医药优势，也取得了一定功效。从财政投入来看，COVID-19 的治疗成本相对较高，不管是在疫苗研制和治疗药物的开发方面，还是在临床治疗方面都需要投入大量的资本，政府的财政支持是治疗应对的坚实基础。
随着COVID-19 在全球肆虐，寻找新的治疗方法就显得犹为重要，而疫苗和特效药物正处于临床试验阶段。迄今为止，研究人员未能提供治疗新冠病毒疫情的特定药物或治疗方法。但人类并没有停下战胜病魔的脚步。国际药品制造商协会联合会（IFPMA）宣布，自流行性疾病开始蔓延以来，世界各国正在审查以研究项目形式存在的超过130 种联合用药方法。发烧的一线治疗包括退热疗法，如扑热息痛、祛痰药、愈创甘油醚，可用于非生产性咳嗽。患有严重急性呼吸道感染、呼吸窘迫、低氧血症或休克的患者需要立即进行氧疗。广谱抗生素治疗也应在最初评估脓毒症后1 小时内给予。值得注意的是，患者可能在疾病的中期和晚期发展为进一步的细菌和真菌感染。因此，保守和合理的抗生素方案仍然必须遵循。
（四）长期性：危机预后体系建设
COVID-19 疫情从世界传播范围和演变的态势来看，仍将在国际社会长期存在。疫情后所造成的对各个领域的影响也是长期性的。常态化防范COVID-19 疫情，建立完善危机预后体系，成为政府公共卫生危机治理的重要一环。在我国各地发生区域性COVID-19 疫情，无疑证明COVID-19疫情传播风险尚未完全得以根除。同时对不同人群的心理造成了不同程度的影响。无论是COVID-19 确诊患者、疫情防控一线医护人员、疾控人员和管理人员、志愿者等，还是居家隔离的轻症患者（密切接触者、疑似患者）以及受疫情防控措施影响的疫情相关人群、易感染人群、普通公众等都存在出现心理健康问题的风险。COVID-19 疫情下建设危机预后体系，关键在于突显人文关怀，科学引导公众认知，及时准确公开疫情信息。我国在抗疫全过程，始终践行生命至上理念，不惜一切代价护佑宝贵的生命，充分彰显深厚的仁爱精神和以人民为中心的价值追求。人的生命、人的价值、人的尊严在党和国家的怀抱里得到最大的呵护。执政为民、人命关天、敬仰生命在伟大抗疫斗争中得到了最好回答。伟大抗疫精神将始终引领着COVID-19 疫情危机预后体系建设，将生命之上的理念贯穿在全过程、各方面。从国际层面来看，COVID-19 在全球的蔓延也推动国际社会重视预后体系的建设，就政府层面来看，英国、美国等国家都在自己的政府官方网站上提供专门的渠道为民众提供心理健康服务，民众可以了解相关信息，同时提出自己的意见和建议。此外，类似的针对不同的人群，如居家隔离人员、确诊人员、确诊人员的家属以及医护人员等，国际社会也是分人群进行干预，对于居家隔离的人员通过鼓励线上社交、自我健康监控等活动进行自我调节；对于一线工作的医护人员，则做好岗前的心理干预，培养自我调节能力来保持心态平衡等；对于确诊人员，则进行实时监控，向病人传播希望，提供精神支持。
三、COVID-19 疫情下国际公共卫生危机治理困境
COVID-19 疫情对世界各国政府治理体系特别是公共卫生危机治理提出了严峻挑战。COVID-19 疫情在世界主要发达国家急剧爆发，个别国家一度失控。之后，还有个别国家一度严重反弹，对民众生命安全和身心健康带来严峻挑战。COVID-19 疫情的爆发在本质上折射出多数国家治理体系的滞后性以及政府治理的核心价值导向不是基于民众生命安全核心利益的保障。无论是从工具理性还是价值理性的维度来分析，国际公共卫生危机治理出现困境有其必然性。COVID-19 爆发的偶然性，在很大程度上反衬出各国政府公共卫生危机治理良莠不齐。重构和健全国际社会公共卫生危机治理迫在眉睫，以期科学高效地应对人类社会所共同面临的COVID-19 威胁。就目前状况来看，国际社会在应对COVID-19公共卫生危机的过程中仍面临着诸多问题。（一）国际社会抗疫意识缺乏，政府抗疫措施乏力
疫情防控需要举国上下的凝聚力。抗疫意识的缺乏，上层决策与下层贯彻实施未能共同发力，使得政府采取的措施乏力。从上层决策来看，日本政府着眼于寻求疫情防控的平衡点，采取措施依据症状严重性进行核酸筛查，却忽视了轻症病例；韩国采取了防控措施，却未能有效控制本地传播；意大利采取下令封国，却无法控制传染源，疫情一度失控；特朗普作为美国决策层的领导，在美国疫情迅速升级时对疫情的严重性认识不足；西方个别国家甚至提出“群体性免疫”的消极应对之策，备受争议。从下层贯彻实施来看，尽管国家实施系列举措应对疫情，但是国民在贯彻实施时却不尽人意。韩国启动高级预警，却也有韩国清道郡大南医院院内感染和大邱教会聚会事件发生；伊朗关闭库姆的圣坛和清真寺，大量宗教活动依然在密闭空间举行，造成疫情传播；在欧洲疫情蔓延期间，各处海滩依旧人满为患；美国疫情防控受政治事件影响，游行示威活动、人员聚集不减反增。这一系列现象的存在使得国际疫情依旧处于不可控的状态，不管是国家层面还是群众层面，抗疫意识的缺乏，问题严重性认识不到位，疫情防控难以达到理想效果。（二）国际社会负面舆论散布，国际合作受阻
国际社会应对COVID-19 疫情这一突发公共卫生危机，各个主权国家是主体，必须依赖国家之间，特别是大国之间的合作。但是COVID-19 疫情并没有让国际社会团结起来共同抗击疫情，反而成为国家之间相互竞争的新的载体。在抗击疫情过程中，中国的抗疫措施取得了巨大成效，为全球的抗击疫情提供了重要的防疫物资和宝贵经验，得到了大多数国家与民众的支持与肯定，世界卫生组织总干事谭德塞多次赞扬中国为国际抗疫作出的重大贡献。但是在此背景下，一些负面舆论不断散布。以美国为首的部分西方国家的政客与媒体等对中国进行言论攻击，不仅否定中国在抗疫中作出的贡献，同时还在病毒来源、疫情信息公开、国际合作与责任等问题上借机污名中国。[16]国际关系的恶化也使得国际间的合作举步维艰。各个国家国情的差异，治理理念和抗疫方式也各不相同，这本是为各国提供取长补短、相互借鉴学习的机会，而国际社会所呈现的却是国家间的负面舆论攻击以及盲目的较量，阻碍了应对COVID-19 疫情的国际合作。（三）疫情对国际社会影响深远，预后体系亟待完善
从目前的态势看，COVID-19 疫情风险已演化为全球性重大公共卫生安全危机，严重影响世界经济复苏和民众正常的生产生活。一方面，COVID-19 疫情严重影响世界各国经济的复苏与发展。COVID-19 疫情爆发时，为避免人员聚集而实施的停工停产等防控措施使得经济发展速度严重放缓，世界银行2020 年6 月发布的《全球经济展望》报告中，预测全球经济会下滑5.2%左右，同时预测主要经济体只有中国会继续增长，预测发达经济体会下降7%，其中美国和日本均会下降6.1%，欧元区各国会下降9.1%，在金砖国家中，巴西会下降8%，俄罗斯会下降6%，南非会下降7.1%，印度会下降3.2%，在疫苗未正式研发成功前，若疫情一直持续并不断反复，则全球股市也会受到影响，震荡起伏不断甚至走弱。[17]另一方面，COVID-19 疫情对人类的情绪有着负面影响，疫情蔓延地区的民众普遍存在焦虑、抑郁、恐慌、担忧等负面情绪。无论是对确诊人员，还是因为疫情遭受亲人离世痛苦的家庭，以及奋战在前线的医护人员都有极大的影响。对于确诊人员来说，成功战胜病毒本是让人欣慰的事，但是却屡屡遭受社会歧视；而对于那些离世的生命，给家庭带来的伤害更是不可言喻；奋战在前线的抗疫人员，也承受着巨大的心理压力。这些问题需要引起国际社会的高度关注，COVID-19危机后的预后体系亟待完善。四、COVID-19 疫情下国际公共卫生危机治理路径
中国抗击COVID-19 疫情科学经验为世界各国提供了重要的参考。面对COVID-19 所引发的公共卫生危机，世界各国政府应根据本国实际，遵循风险治理规律，科学规范流程管理，精准施策、精准防控，积极干预治疗，回应公众关切，建立各方主体共同参与抗疫机制，加强国际合作，将COVID-19 疫情风险控制在最小的范围内，以期完善国际社会公共卫生危机应对体系，构建共生共息的人类命运共同体。（一）树立抗疫意识，提升决策的科学性与执行力
哲学范畴的忧患意识，是指从客观现实出发对不可知事物将造成的负面影响保持预判和警觉，对将出现的风险和挑战带来的消极作用作出前瞻和防备，其实质在于安不忘危、预先防备、避害就利，从坏处准备向好处发力，充分发挥人的主观能动性，最大限度的规避和减少危险和灾难的发生。首先，各国政府作为抗疫的重要主体，理应树立正确、积极的抗疫意识，以此来指导抗疫行动，在COVID-19爆发初期，政府应打造超常反应能力的公共卫生危机风险应急处置机制，集各领域专家、学者之建议，以多种手段规划疫情防控方案，不断完善危机应对体制机制，在加快抗疫政策出台的同时，督促地方各级政府严格落实相关决策。其次，各国政府在保证自身高度危机意识的基础上，须加强国内民众疫情防控的大力宣传，呼吁其积极配合地方政府的疫情防控，对某些抵制和违背疫情防控工作的行为进行管制和惩戒，减小地方政府疫情防控阻力，推动相关决策有效落实。（二）深化国际合作，共筑人类命运共同体
在全球化飞速发展的今天，世界日益成为一个共同的生态圈，COVID-19 疫情突然来袭，没有一个国家和政府能独善其身，在疫情面前，单纯靠一个国家、一方力量是远远不够的，只有增强共同体意识，在全球范围内聚各方力量于一体，才能赢得抗击疫情的最终胜利。COVID-19 疫情无疑是2020 年度全球最为关注的议题。COVID-19 疫情风险危机成为世界各国政府面临的前所未有的挑战与难题。不同于传统和一般意义上的安全，以COVID-19 疫情为标志的新型卫生安全构成人类社会的新挑战。一方面，各国应坚决遏制部分国家“阴谋论”，摒弃意识形态偏见，消除不必要的负面舆论。联合国秘书长古特雷斯表示，疫情面前最大的敌人不是病毒，而是恐慌、谣言与歧视，呼吁各国政府站出来，筑牢人类命运共同体之基。作为国际社会中的一个负责任大国，中国始终坚持与世界各国合作，主动将国内抗疫经验分享至各国，正如习近平总书记所说“愿同世界卫生组织和国际社会一道，共同维护好地区和全球的公共卫生安全。”[18]另一方面，面对传染性、突发性极强的疫病，最优选择便是国际合作，习近平总书记在《求是》杂志发表重要文章，指出“团结合作是国际社会战胜疫情最有力武器”。[19]中国在第一时间分享病毒基因序列信息，随即公布病毒核酸检测引物和探针，主动分享防控和诊疗经验并深入开展技术交流，及时向世界卫生组织通报信息。病毒无国界、抗疫无彼此，各国理应坚持命运与共、合作共赢的原则，为维护人类共同利益奋力前行。当前，国外疫情形势严峻，不确定因素和风险依然较大，中国在抗击新冠疫情取得的成就有目共睹，为COVID-19 疫情防控铸牢堡垒，但是堡垒的守护却不是中国一个国家可以承担的，是需要国际社会共同参与来守护堡垒，抵抗疫情。正如习近平主席所说：“各国相互联系、相互依存的程度加深，人类生活在同一个地球村，生活在历史与现实交汇的同一个时空中，越来越成为你中有我，我中有你的命运共同体。”[20]COVID-19 疫情无疑是对全球公共卫生治理所提出的重大考验，建立“全球疫情联防联控应急合作机制”，加强国际社会深度合作与交流是战胜此次疫情的最佳举措。（三）加快全面复苏步伐，完善预后体系建设
COVID-19 疫情作为全球性公共危机，对世界各国政府带来严峻挑战，严重影响着人类社会正常的经济与生产生活秩序。COVID-19 疫情的影响是持久性的，即使在疫情得到控制后，各国需要解决的问题也会接踵而至，完善危机预后体系是应对危机后存在问题的关键。首先就疫情对国际经济造成的萎靡现状，各个国家应出台相应的宏观经济政策，通过财政补贴、税收优惠等措施来支持小群体抗疫；通过减息减税、金融支持等方式支持企业纾困，复工复产，同时实施一揽子的财政刺激计划，促进经济逐步实现复苏。此外COVID-19疫情对世界各国民众的身心有着不同程度的影响。各国政府应积极采取措施，对受疫情影响的患者及其家属进行干预指导，使他们早日从疫情的阴影中走出来。对普通的民众而言，经过长时间的居家隔离，在心理上会产生焦虑、抑郁等一系列问题，及时做好心理疏通与开导，早日恢复正常的生活状态。对于抗疫前线的医护人员，及时的心理干预和疏导有助于情绪的稳定，可以在各医院成立疫情心理救援队伍，同时配备专业人员对其进行心理疏导，调整负面情绪。在突发重大公共卫生事件应急反应的救援策略和预案中，各个国家应积极纳入人文关怀、心理干预等措施，健全和完善公共卫生突发事件应急管理体制机制，为当前和今后一个时期应对公共卫生危机事件积累宝贵经验，确保人们生命健康。
