魏阳光
（西北政法大学，陕西西安 710063）
1 退回补充侦查不重报案件的运行现状
1.1 退回补充侦查不重报案件的主要类型
第一，案件事实不清，证据不足，退回补充侦查后侦查机关不查不报也不撤案。这类情形在退回补充侦查不重报案件中占据了大多数，案件到达审查起诉阶段后因案件事实、证据方面的问题还不够起诉标准时，检察院一般就会把案件退回侦查机关补充侦查，但对于个别疑难、有问题的案件，侦查机关要么不查也不报，要么在检察机关发出纠正违法后，出具一份情况说明以代替本应有的调查补证。第二，检察院找不到嫌疑人，侦查机关不积极配合。此类情况发生在取保直诉案件中比较多，在司法实务中，一些案件并未达到取保直诉的标准，但是侦查机关碍于某些原因，对嫌疑人取保后，使得嫌疑人觉得自己免受自由刑的处罚，便不自觉遵守取保阶段的纪律要求，这亦加重了嫌疑人不到案的后果。
第三，技术性退案。这类情况主要是检察院、法院在审查起诉阶段和审判阶段无法定案时，法院往往不接受案件，或者让检察院提供法庭审判所需的证据材料，而检察院在受到法院退案的情况时，往往又在法院的基础上将办案压力转移至侦查机关身上，这就使本身压力很大的侦查机关出现应付差事的现象，往往将检察院退回补充侦查的案件，以出具情况说明了于差事。
1.2 退回补充侦查不重报案件存在的问题
（1）检警合作差，公安办案人员无法领会退回补充侦查的目的，查证不到位。相较于西方大控方的检警关系，我国的公检法三机关是分工合作、互相配合、互相制约的关系，公安机关与检察机关之间属于平等的关系，这使得检察机关在办理刑事案件取证中，对公安机关并没有强制有效的指导和制约作用，尽管《人民检察院刑事诉讼规则》规定：“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动”，但是立法也对于这种提前介入侦查案件的范围有所限制，仅限于重大案件的讨论和侦查活动，而且立法规定的是“可以”派员参加，并非“应当”派员参加，这亦大大减弱了提前介入侦查活动的强制性，使得在司法实务中，公安机关在补充侦查取证时，往往应付差事，等到补侦期限已到时，往往以客观情况不能取证为由让案件陷入瓶颈。（2）侦查机关怠于补充侦查，一切以情况说明来替代补侦报告。侦查机关在对退回补充侦查的案件往往机械取证，侦查机关的考评标准之一就是逮捕率，在嫌疑人被批准逮捕后，侦查机关往往将批准逮捕的证据重新又提起审查起诉，以转移办案压力，特别是对于退回补充侦查的案件，侦查机关更不具有立案时的积极主动性，往往被动、机械的执法，企图用情况说明来代替一切的补充侦查。特别是两类案件存在退也白退的现象，一类是贩毒类案件，另一类是卖淫、嫖娼类案件，贩毒类案件证人多为吸毒人员，如果公安机关在第一次固定证据时未对吸毒的证人证言予以落实，那么后面基本上就很难再以落实了，因为吸毒人员往往具有反侦查能力，且流动性极强，如果对于贩毒人员在第一时间不落实其下线的吸毒人员，那么到后期基本上就找不到吸毒人员，卖淫嫖娼类案件和如上也类似。
（3）侦查机关超时限补充侦查，对案件久拖不决，特别是取保直诉的案件，因嫌疑人不到案配合，或者侦查机关在前期因为案件的社会危害性较小，从而能对其取证不到位，达不到案件的证明标准，导致部分案件的证据极差，检察院将案件退回补充侦查后，办案人无法查证，故而出现久拖不决，长期无法结案。另有部分案件为特殊情况，如前述案例中出现的情况，嫌疑人不能到案，侦查机关无法补充证据，使得案件常处于退补的环节，超期限的补充侦查就常有发生；亦或嫌疑人因病无法参加庭审，这在司法实务中主要表现为嫌疑人无受审能力，需要进行法医学鉴定，有时也会出现法医学鉴定和嫌疑人实际情况不符的情况，这就需要侦查机关提交更权威的鉴定机关予以鉴定。
2 退回补充侦查不重报案件的成因分析
2.1 在制度方面，“以审判为中心”的新型检侦关系尚未形成
2.1.1 检侦机关的证明标准不一致以审判为中心的刑事诉讼制度改革，使得证据的质证、证据的采信在法庭，这也有效的切断了审判与侦查的直接关系，其必然加强检察与侦查的关系。《刑事诉讼法》规定了案件在审查起诉阶段的证明标准即案件事实清楚、证据确实充分，但是现实的司法实务中，公安机关的刑事证据主要还是依靠基层派出所的取证，众所周知，派出所大多数以治安案件为主，对刑事案件涉猎较少，加之办理刑事案件的专业干警又少，特别像是一些经济落后的地方，基层派出所的刑事办案质量更是不堪，这就导致了刑事案件的办理不精不专，侦查人员的证明标准与检察机关审查起诉的证明标准相差甚远，导致同一案件因证明标准的不统一出现反复退查的情况，其必然造成诉讼进程的停滞。
2.1.2 检察引导侦查的办案机制尚未形成
在我国传统的司法实务中，一直以来都存在着公安机关是“做饭的”，检察院是“端饭的”，法院是“吃饭的”，这种公检法三机关的“暧昧”关系，从侧面反映出了我国现行体制下还是“侦查中心主义”的办案机制，虽然在党的十八大以后，司法体制迎来改革，加大了“审判中心主义”，但由于我国长期司法实践所遗留下来的习惯，“侦查中心主义”难以避免，在目前仍以“口供为王”的证据标准下，检察机关过度依赖于侦查机关移送的证据和调查的案件事实，缺乏一定的自主性。同时由于检察引导侦查的理念比较缺乏，现有侦查机关的退补取证明显具有机械性和被动性，大多数在教条的执行检察机关的退补提纲，未领会退补提纲的内涵，这就造成现有的退补取证难以适应庭审实质化的要求，新型检侦关系尚未形成，导致退补取证的问题层出不穷。
2.1.3 侦查机关的考核机制尚不完善
现有侦查机关的考核机制仍是以立案率和逮捕率为标准，忽视了起诉率和判决率，这就导致了风险逮捕的问题，许多案件捕后不查，以报捕的证据直接移送审查起诉，退补的案件更是以一纸情况说明来替代补充侦查，使得案件的证据粗糙，难以达到起诉的标准。其次，实务中“重实体轻程序”、“重言词轻实物”、“重打击轻保护”的办案理念，使得“人抓了”、“案破了”就大功告成，侦查机关冷冰冰的执行法律，并未达到以案释法、以案说理的效果。司法实务中的办案机制大多采取的是以正式民警加辅警的办案团队，主管领导并不亲自负责办案，只是负责行政审批，因而案件的证据质量把控就沦为形式主义，特别是案件退补以后，加之时间过久，办案民警常常敷衍了事。
2.2 在实务方面，侦查机关的办案责任制尚未形成
2.2.1 取证意识欠缺，导致难以形成证据链现有的许多案件嫌疑人都具备了反侦查意识，特别是经济类的犯罪，如诈骗罪、职务侵占性犯罪，都是退补的重灾区，侦查人员在办理该类案件时都是多寄希望于拿下嫌疑人的供述，却忽视了在第一时间固定其他外围证据，未能形成完整的证据链，例如嫌疑人手机的通话记录、信息记录、银行账务流转记录，等到侦查人员想到时，要么是这些证据被嫌疑人销毁了，要么是这些证据多属电子数据，时间一久就会自动覆盖，最终导致案件的证据难以形成完整严密的证据链，等到退补阶段，更多的是在做无用功，一切都是于事无补。
2.2.2 侦查人员办案责任制尚未形成
相较于员额法官、员额检察官的办案负责制，侦查人员却未形成相应的员额考核机制，这就造成部分侦查人员办案责任心不强，怠于侦查，认为检察院批捕的案件，责任自然就转嫁到了检察院，至于批捕后如何处理，是否起诉，那就是检察院内部自己的事情了，特别是对于无罪、疑罪退补的案件，侦查人员经常超期补侦，不配合检察机关工作，将矛盾刻意转移至检察机关，对此，主诉检察官又没有有效的制约措施，只能发些不痛不痒的检察建议和纠正违法通知，这些措施并不能影响侦查人员的升职加薪，因而只是治标不治本。
2.2.3 检察机关“亲历性审查”观念与精力时间之间的矛盾
在传统的检侦关系中，检察机关被定性为批准逮捕、审查起诉，检察机关在案件移送审查起诉后，只对案件证据进行书面审核，认为侦查是侦查机关的事，长期实践导致检察机关缺少发挥捕前、诉前引导侦查的意识，在发现证据存在问题时，存在第一反应就是督促侦查机关进行补证，这对案件的亲历性来说是远远不够的。但是对于“亲历性审查”而言，检察机关普遍存在案多人少的现象，其更没有时间和精力去亲自侦查，试想假如检察机关亲历去参与案件的退补侦查，侦查机关难免会对退补的案件形成依赖性，将本属于自己职权范围内的事项，推给检察机关来进行，这无疑是给举步维艰的补充侦查制度雪上加霜。
3 退回补充侦查不重报案件的解决思路
检察机关的补充侦查权带有鲜明的服务公诉性，其是为后续的公诉活动服务的，由公诉权所派生，检察机关的补充侦查权并不依附于侦查权，而是公诉权所派生出来的应有权力。评价侦查职能运行有效性的重要指标在于它能否保障公诉权的充分实现，实践中不时出现检察机关在审查起诉阶段要求公安机关补充侦查，而公安机关不予理睬的扯皮现象，因为案件时过境迁，证据已经很难补充收集，而检察机关本身由于技术条件、人员配备等原因也难以有效进行补充侦查，这些都给指控犯罪带来了负面影响。笔者在借鉴国内外相关经验，进行了比较分析，设想从以下几个方面予以完善：3.1 加强对侦查人员办案理念的引导
目前，公诉引导侦查虽说还不健全，但是仅有的引导侦查主要还是以补充侦查提纲引导为主，缺乏对侦查人员办案理念的引导。随着法治的进步，法律对人权的保护更加完善，对侦查活动的规范性、合法性、合理性要求也是越来越高，因而在引导侦查办案取证的同时，检察机关还需加强对侦查人员补充侦查办案理念的引导，特别是强化补侦必要性，杜绝“借时间”、“退而不查”、“敷衍补侦”，通过邀请侦查人员观摩庭审、侦查人员出庭、参与非法证据排除、参与证据审查等形式来促使侦查人员转变办案理念，尽快树立起符合现代法治精神的办案理念，从主观内心上预防违法办案行为，从侦查源头上防范冤错案。3.2 确立公诉引导侦查机制
公诉引导侦查的必要性一方面在于制约侦查权，公安机关是我国的主要侦查机关，其为了查明案件真相，可以采取搜查、扣押、讯问等一系列侦查措施，还可以采取拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留等强制措施，故而对侦查权的制约是十分有必要的；另一方面是司法实务中检察机关难以对侦查机关采取有效的监督方式，针对补充侦查中出现的违法情况，检察机关最多作出检察建议、纠正违法通知，故而出现监督手段单一、监督方式之后、监督效果缺乏强制性。对于检查机关介入侦查时间的确定，一般案件可以在采取强制措施时介入，重大疑难案件可以在立案时介入，但无论何时介入，都应当以有效发挥公诉引导侦查的功能为前提；对于介入方式的确定，一般案件可以依申请而介入，重大疑难案件检察机关可以依职权而介入；对于介入后的处理，检察机关一定要明确自己的身份，即是公诉“引导”侦查，而非公诉“指导”侦查，检察机关的介入不能影响到侦查机关的正常侦查活动。3.3 建立起以“庭审实质化”为核心的办案责任制
如前所述，目前侦查人员并没有与法官、检察官一样建立办案责任制，目前还未出现员额警官，在传统的办案中，以基层派出所为例，一般都是一名正式干警加一名辅警来具体办案，最终报于主管领导进行审批，这就造成领导只负责行政审批，不负责具体办案，加之未对正式干警和辅警的任务分工，使得派出所的具体办案人直接对接检察机关，这势必造成案件的事实真相、证据质量难以保证。故而应建立起侦查人员与检察官、法官员额负责制度相衔接机制，应将原来的办理机制改为主管领导负责，正式干警主办，辅警协办的机制，并建议在公安局内部成立专门负责审核各基层派出所报送案件的机构，由该专门机构先对案件的事实真相以及证据情况予以把关，对其有问题的直接退回派出所继续调查取证，审查后符合报捕、起诉标准后由该机构直接对接移送检察机关，改变由原来的具体承办人对接检察机关的格局，这不仅能够提升案件的质量，而且亦能达到内设机构对于退回派出所的案件，做到上命下从。3.4 健全科学的考核机制
无论多好的制度规范如果没有科学的考核机制进行引导，它的实际作用都是有限的，因此，科学的考核机制对于构建新型的检侦关系具有有效的促进作用。当前公安机关的内部考评以立案率、逮捕率作为考核内容，对审查起诉阶段的退补率、存疑不起诉率不予考核，这就导致一些侦查人员对检察机关的案件退补、存疑不起诉、检察建议、甚至纠正违法通知抱有一种无所谓的态度，这样不仅严重影响了办案质量和办案效率，也弱化了公诉对侦查的引导作用，不利于新型检侦关系的构建。
