高丽晶
（1.内蒙古大学满洲里学院，内蒙古满洲里 021400；2.满洲里俄语职业学院，内蒙古满洲里 021400）
随着我国行政机关参与纠纷解决的重要性越来越高，结合民族自治地方特殊情况，将自治地方各级行政机关双语行政执法纳入到自治区、自治州及自治县的自治条例中，需以硬法规范形式予以制定和完善。双语行政纠纷解决机制不仅是自治地方使用本民族语言文字自治权的内容，也与我国少数民族干部任用制度高度契合。语言文字权利的使用不是孤立存在的，是对应国家义务，国家有义务为少数民族人民提供在生产生活以及社会交往活动中与国家交流沟通的方式，以此保证少数民族各项权利使用的环境，而不止限于少数民族个别人之间的沟通和交流。
1 民族自治地方行政机关双语纠纷解决机制概念的厘清
民族自治地方行政机关双语纠纷解决机制，是指在我国少数民族自治地方，行政机关依据法律规定对涉及少数民族的纠纷案件采用两种或两种以上的语言文字进行调解、裁决等形式的一种制度。自治地方的行政机关处理的纠纷，包括民族自治地方涉及少数民族当事人的行政调解、行政裁决、行政仲裁和行政复议等[1]。双语制是针对单一制，单一制是在国家层面上使用普通话与规范的汉字，由我国《通用语言文字法》予以规定[2]。双语行政机关纠纷解决机制与双语司法制度不同，双语行政机关纠纷解决机制是双语的使用贯穿于行政机关在纠纷解决制度的过程中，所依据的法律规范不同。二者的共同点体现在双语是一种职权，是行使公权力的行为；二者贯穿于我国纠纷解决的方式中，最终是在纠纷解决中以保护少数民族的权利为最终落脚点。2 民族自治地方双语行政机关纠纷解决机制的法律依据与法律冲突分析
我国《宪法》第121 条和《民族区域自治法》第21条对民族自治地方自治机关执行职务时依法使用民族语言做了规定。是行政机关运用民族语言解决纠纷的法律依据。根据上述两部法律的规定，自治机关使用少数民族语言按照“自治条例”规定[3]。到目前为止，我国五大自治区均没有自治条例的出台。我国的30 个自治洲和120 个自治县，多数出台了自治条例。以内蒙古自治区为例，内蒙古自治区下设三个自治旗并分别制定了《鄂伦春自治旗自治条例》《鄂温克族自治旗自治条例》和《莫力达瓦达斡尔族自治旗自治条例》，但内容均没有关于自治机关执行职务时使用当地通用的一种或者几种语言文字，也没有将当地通用语言以自治条例的形式予以规定。2005 年由自治区人大常委会制定的地方性法规《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》，其中规定“自治区各级国家机关执行职务时，同时使用蒙汉两种语言文字，可以以蒙古语言文字为主”。再如黑龙江省《杜尔伯特蒙古族自治县蒙古语文工作条例》以单行条例的形式规定杜尔伯特蒙古族自治县自治机关在执行职务的时候，应当使用蒙、汉两种语言文字。青海省《海西蒙古族藏族自治州蒙古族藏族语文工作条例》以单行条例的形式规定自治州自治机关在执行职务时，通用蒙古、藏、汉三种语言文字。对于上述法律规定的冲突表现：首先，关于自治机关执行职务时使用文字语言以何种法律规范形式规定，内蒙古自治区以地方性法规的形式，杜尔伯特蒙古族自治县和海西蒙古族藏族自治州以单行条例的形式，根据《民族区域自治法》的规定，这几种方式都不是自治机关语言文字使用要依据的“自治条例”的形式，都不构成上位法关于对语言文字的法律依据。其次，哪类机关使用少数民族语言的规定，内蒙古自治区规定，在自治区内“各级国家机关”，而杜尔伯特蒙古族自治县和海西蒙古族藏族自治州规定只有“自治机关”，根据《民族区域自治法》的规定是“自治机关”，那么，内蒙古自治区的地方性法规规定的各级国家机关与自治机关的范围是不一样的，自治机关仅是自治区人大和政府，而各级国家机关包括人大、政府及司法机关及其下级的各级机关。显然，《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》与《民族区域自治法》的规定是不一致的。最后，对于使用哪种语言做为行政执法的语言，从自治区、自治州到自治县法律文件的表述看，虽然都能够体现自治机关使用语言文字的自治权力，但却表现为一种非强制性或强制性的软法规范[4]。对于语言方面的硬法规范表现在，如2001 年6月29 日内蒙古呼和浩特市人大常委会通过的《呼和浩特市社会市面蒙汉两种文字并用管理办法》，2001 年12 月27 日包头市人大常委会《包头市社会市面蒙汉两种文字并用管理条例》，要求必须并用蒙汉两种语言文字情况，包括具体涉及的市面和书写规范，但这两个地方法规仅适用于市面对于蒙古语言使用的规定。另外，蒙汉两种语言文字使用的规定并没有关切到自治区内包容性聚居少数民族的特殊状况，也就是自治区管辖的自治旗内聚居少数民族语言文字的使用。
3 民族自治地方双语行政纠纷解决机制的完善
制定自治区自治条例并对自治州和自治县现有自治条例的修改。双语纠纷制度是少数民族自治地方两种语言或多种语言文字使用的情况下采用的制度，是行政机关行政执法权的一部分。在民族自治地方，少数民族同民族自治地方是属人关系，实行区域自治的民族广泛分布在自治区、自治州和自治县范围内，自治区域所享有的自治权力应惠及这一民族或两个以上民族，这部分少数民族在这一区域内少数民族人数中所占比例最多。如我国五大自治区都是以单一民族聚居地为基础设立的自治区，但自治区内或其它省市所辖自治州或自治县以两个或两个以上民族聚居为基础设立，如湖北省恩施土家族苗族自治州、贵州省的贵州毕节地区威宁彝族回族苗族自治县、云南省红河哈尼族彝族自治州金平苗族瑶族傣族自治县。《民族区域自治法》第21 条只有自治机关执行职务时使用民族语言文字的权力“自治机关”范围较窄，不能体现自治地方内对少数民族权利的有效保障。而下位法诸如《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》虽然规定自治区区域内的各级国家机关的语言文字使用权，但存在与上位法冲突之嫌。《杜尔伯特蒙古族自治县蒙古语文工作条例》和《海西蒙古族藏族自治州蒙古族藏族语文工作条例》虽然只规定自治机关享有语言文字权利，但同样不能体现在其自治区域内所有行政机关对少数民族权利的保障。如果启动修改《宪法》程序将其第121 条“自治机关”修改为“自治区域内各级国家机关”，不具有现实意义。将《民族区域自治法》第21条作同样的修改，则与宪法的规定不一致。那么，可以通过制定自治条例的形式规定行政机关的范围，既符合上述“两法”的规定，又能保证我国法律体系的完整性。在民族自治地方各级国家机关使用少数民族语言方面，需要将自治机关规定为民族自治地方各级国家机关，自治州和自治县的自治条例也应做相应修改。另外，民族自治地方自治机关纠纷解决时使用民族语言文字与配备少数民族干部在语言文字使用方面应保持一致。行政机关执行职务时使用民族语言的两层含义，一是在解决涉及少数民族纠纷解决事务中，使用通用的少数民族语言与少数民族进行交流，解决少数民族矛盾冲突中所关切的问题；二是使用少数民族语言文字为行政相对人出具由法律法规规定必须要做出的有法律意义的说明书、证明书、调解文书、裁决文书或其它法律文件。
