李华霖
恩施土家族苗族自治州自治法规基本概况研究
李华霖
《民族区域自治法》明确指出，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。恩施土家族苗族自治州是共和国最年轻的自治州，在自建州以来的32年间，其民族立法取得了卓越成效，诞生了一批影响深远的自治法规和单行条例，成就斐然，同时，恩施州也需要与先进地区学习交流，从而学习先进经验和作法，进一步加强立法工作，开创恩施州立法工作的新局面，为恩施州建设全国先进自治州和武陵山区实验区做出新的贡献。
恩施土家族苗族自治州 自治法规 民族立法
一、自治法规的现状
根据《民族区域自治法》序言规定，民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。同时，《民族区域自治法》第三章十九条明确指出：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。本文将围绕恩施土家族苗族自治州自治法规的现状，民族立法面临的问题和困难以及从今后民族立法的出路方面做一些探讨。恩施土家族苗族自治州成立于1983年，是中华人民共和国最年轻的自治州，从1983年到1997年，随着党中央政策的扶持和改革开放的整体推进，年轻的自治州坚持以经济建设为中心，充分应用民族政策，抢抓机遇扩大开放，发挥优势，负重奋进，奋力实施“农业稳州、工业富州、开放强州”等战略，经济和社会发展取得了巨大成就，然而，由于历史发展原因和自身基础原因，恩施州同省内中东部发达地区相比还有不小差距。
从范围上来看，恩施土家族苗族自治州恩施土家族苗族自治州是湖北省辖区内聚居在恩施的土家族、苗族实行区域自治的地方。自治州境内还居住着侗族、白族、回族、蒙古族等其他少数民族和汉族。作为整个恩施州八县市自治法规的统管机构，自治州人民代表大会制定自治州的自治条例和单行条例。宏观来说，自治条例和单行条例的制定和修改，由自治州人民代表大会以全体代表的过半数通过。自治条例和单行条例报湖北省人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
从成效上来看，恩施州制定的自治条例和单行法规，对恩施州的政治经济以及文化建设带来了十分重要的意义，同时产生了十分深远的影响——《恩施土家族苗族自治州自治条例》(1991年制定，2008年修改)，《恩施土家族苗族自治州农作物种子管理条例》(1994年制定，2002年修改)，该条例对恩施州农作物种子的管理，使用以及交易作了明确规定，从而有效促进了恩施州基础农业的发展农作物交易市场的健全；《恩施土家族苗族自治州义务教育条例》(1995年制定)，教育问题一直是制约少数民族经济欠发达地区的重要瓶颈，教育基础设施的不完善，教育人才的贫乏，教育资源的欠缺，以及最核心的问题——教育法规的稀缺，都是制约恩施州教育发展的重要因素，而改条例的出台，在制度上很好的为恩施州未来的教育发展指明了方向；《恩施土家族苗族自治州清江保护条例》(2002年制定)，清江是恩施州的母亲河，也是州城人民耐以生存的重要生命之源，随着恩施州经济的发展和基础设施建设力度的加大，清江的水文特征和自然生态受到了很大的影响，水土流失、水资源枯竭、过渡捕捞、生态破坏、垃圾污染等一系列问题都接踵而来，该自治法规的出台，为清江河的恢复往日的清澈带来了福音。
在此，以一部重要的自治法规为例，阐明它对少数民族地区的经济文化建设重要意义，它就是2005年制定的《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例》，恩施州丰富多彩的民间文化遍布城乡，尤其是歌、舞、戏曲在湖北地区独树一帜。舞蹈由以跳丧舞、打绕棺、还坛神、花鼓灯、耍耍、莲湘最为著名；白杨灯戏、恩施扬琴、鄂西竹琴扬海内外；山民歌更是遍布城乡，中外驰名的土家族女儿会，成为恩施土家族的文化名片。近几年，恩施州文化产业的发展出现了新气象：一是民族民间文化的抢救挖掘越来越深入，民间文化开始在发展中走向市场。民间艺术表演团队走向景区、走向城镇、越来越与恩施市的发展紧密联系在一起。二是现代文化发展迅速，以恩施市区为例，现代文化的发展逐步形成了新的文化集团，出版业、报刊业、广告业、演艺业、网络传播业等形成新的产业趋势。三是旅游业与文化的结合在恩施州已经呈现出新的趋势，以女儿会为代表的自然生态文化旅游，以枫香坡为代表的市郊文化生态旅游、以大峡谷为代表的自然生态文化旅游已经逐步形成新的文化旅游品牌。然而，由于缺乏相关条例和法规的约束和管辖，一系列新的文化问题开始凸显：文化产业发展层次不齐，侵权山寨现象频发，文化遗产商业进程中遭到不同程度的损害……基于此，2005年制定的《恩施土家族苗族自治州民族文化遗产保护条例》从制度上规范了少数民族地区文化产业的发展，为民族文化的保护和利用指明了方向，可以说该自治条例是恩施州根据自身经济文化发展的实际，为继承和发扬优秀的民族传统文化，自主地发展具有民族特点和民族形式的文学、美术、音乐、舞蹈、戏剧等文化事业，加强文化市场管理，培育和发展民族文化产业，广泛开展群众性的文化活动和对外文化艺术交流与协作，不断繁荣自治州社会主义文化做出的重要贡献。
二、今后民族立法工作的思路
民族立法是一项具有长期性、常态性的工作，进入经济建设的新时期，伴随着州城“六城同创”的步伐，笔者认为今后恩施州的民族立法工作可从以下几方面适当考虑。一是加强党的领导，加强恩施州民族立法工作，提高恩施州民族立法质量，最根本的是要把坚持党的领导，充分发扬民主和严格依法办事有机统一起来，换而言之，党的领导是做好理发工作的根本保证，在整个立法进程中，只有紧紧围绕党委中心工作，科学制定立法规划和立法计划，积极推进重点立法项目，保证党委的重大决策部署的贯彻落实，最终确保将党委的意图贯穿于真个立法工作中。
二是强化立法队伍的建设，立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，与恩施州民族立法相对应的，必须要有一支政治素质强、业务能力过硬、专业功底扎实而且有意愿为少数民族地区立法工作作出贡献的队伍，并且要确保有不断新鲜的血液流入这支专业化的立法队伍中来，只有这样，民族立法工作才能不断完善，不断创新，最终为恩施州政治经济文化等方面的全面发展提供法制保障。
三是加大立法力度，认真编制好五年立法规划和年度立法计划，加大民族立法工作力度，把恩施州经济建设迫切需要、与州城人民群众利益密切相关且立法条件比较成熟的立法项目列入规划，同时，宏观的加大执法力度还应包括加强立法前调研、加强立法预测、拓宽立法起草渠道、加大立法后评估等。
四是督促立法成效，无可否认，从1991年制定的《恩施土家族苗族自治州自治条例》以来，恩施州人大常委会，恩施州人民政府以及相关部门和民间法律界的人士为恩施州自治法规的法制建设做出了不可磨灭的贡献。然而某些法规和单行条例在实际应用和操作过程中，由于受到种种因素的影响甚至阻碍，其应有的法律效力并没有很好的体
现出来。这就要求在今后的民族立法工作中，把立法成效作为一个重点考核环节。
[1]中华人民共和国民族区域自治法[Z].第三章第19条.
[2]田发刚.活火集——文化策论与实践[M].恩施:鄂恩内图字(2013)3号:3.
[3]恩施州政府立法调研工作总结[Z].2011-9.
[4]田发刚.活火集——文化策论与实践[M].恩施:鄂恩内图字(2013)3号:53.
[5]田发刚.活火集——建始纪事[M].恩施:鄂恩内图字(2013)3号:18.
[6]恩施土家族苗族自治州人民代表大会关于制定自治法规程序的规定[Z].2006-5-26.
[7]立法法[Z].第66条第2款.
[8]李杰华.坚持从实际出发 提高民族立法质量[Z].恩施州州人大民族法制委，2013-12-20.
湖北民族学院)
李华霖(1990-)，男，土家族，湖北恩施人，研究生，研究方向：宪政与民族区域自治。
