闵雪 江苏省生产力促进中心 江苏南京 210000
1.引言
政府与社会资本合作的机制起源于20世纪末期的英国,其原因主要是为了解决当时英国城市公共管理的效率和资金问题.英国PPP机制的方式是政府与社会资本合作建设公共基础服务设施的有效手段,取得了良好的经济和社会效果.自此,其他各国也引入和推广PPP机制解决国家在公共服务治理方面的各类问题和争端.我国从1980年后开始引入政府与社会资本的建设项目,至今已经从起先的探索过程逐渐发展到了现今的普及阶段.我国PPP机制的引入和发展过程,一方面,是应对我国当前经济问题的重要措施,其不但加快了改革开放的进度,加强了社会公共服务基础设施的建设要求,提升了社会资源合理配置的效率,而且也促进了经济的健康发展和保证了社会的和谐稳定;另一方面,政府与社会资本合作的机制,充分调动了政府、社会资本、人民主体的积极性,使其相互之间形成不可分割的密切维系,实现共治、共建、共享的治理新模式,共同推进经济体制改革的发展方式.此外,通过引入社会资本建设社会公共服务事业,不仅扩大了内需,保持了经济增长的稳定性,也逐步完善了我国的公共服务建设基础,进而解决了我国长久以来公共产品和服务供需不足的问题.
2.我国政府与社会资本合作机制发展过程中的问题
目前,我国政府与社会资本合作的机制经历了近40年的发展,取得了许多良好的社会效果和不俗的经济成就.政府与社会资本在一系列合理合法的协议下,组建了平等、自愿、长期、稳定的合作关系,两者共同承担项目风险和经济效益,各自发挥和利用资源和资金优势,促使能够以更加经济、有效的方式完成项目目标,如在通讯、交通、环保、农业、供电供水等方面的各类公共服务建设基础项目.但是,随着PPP机制地不断发展和运行,也凸显出了一系列问题.其主要表现在以下几个方面:首先,是政府与社会资本合作的规模或形式虽然巨大,但是项目的利润率较低.现今许多地方政府出台了多重PPP机制的政策,却引不起社会资本方合作的热情,参与度也不高,绝大多数的PPP项目虽由政府出台引入,却在实际中无法成行签约或实施执行.究其根本原因是此类项目的投资量较大且回报周期太长和投资回报率太低;其次,是政府在执行力方面缺乏契约精神.一般而言,在PPP机制项目中,政府承担了很少的风险,绝大多数的由社会资本投资方承担和处理.有些地方政府为了追求经济利益和政绩工程,将政府的地位定位为竞争主体,通过招商引资等一系列工程项目,将原有的社会公益性项目变成市场竞争,既损害了社会资本投资方的利益,也是政府的一种失信行为,有损政府的形象和声誉;此外,一些已经推出的PPP机制项目的可实施性较差,执行力较弱.其主要表现是市政公共设施建设的规划和目标不健全,不合理引入社会资本,不规划建设项目,胡乱进行项目实施,但执行力又弱.另外,有些项目在实施过程中,政府没有发挥主导作用和监督作用,影响社会公共项目建设的质量和实施效果.有些地方在引入社会资本时,难以合理、规范评估项目的实施成效,只起到引入主导作用,不能真正地反映PPP项目的科学性和有效性.
3.推进 PPP机制健康可持续发展的建议
3.1 政府主导,明确政企权责
政府与社会资本合作的主导应有政府某一部分全权主导,其他为辅,结合项目的特点,合理规划和实施项目过程.同时,发挥社会资本的优势,明确在项目中的利益和权责,使政府与社会资本基于各自的权力和责任行使各自的执行力,尽量避免政府过多的指导社会资本运行的实施.各方也应建立平等合作关系,按照互利、互惠、互赢的理念参与开展项目的实施.此外,政府应该为社会资本方的权力运行提供公平良好的市场竞争环境,使项目能够按照企业的规划和目的开展运行,有效隔离政府和企业的风险,既提高了社会资本参与PPP机制的积极性,也有效地维护了政府的声誉和保证了政府相关有利政策的实施.3.2 健全相关法律制度,完善相关配套政策
制定和健全政府与社会资本合作机制的法律要及时更新和明确相关模式的实施理念和方法.一方面,在我国经济和社会的高速发展形势下,加强PPP机制相关法律的建设要求,不断规范其法律法规,保证PPP模式在健康良好的法律环境下运行,进而推动国家经济领域的改革;另一方面,政府应不断完善相关金融政策,提升金融机构和政府企业与社会资本合作的力度,降低合作门槛和资金需求,强化融资方式,在税收上给与一定的优惠措施,加大财政补贴力度,促进提高社会资本方的经济效益,进而不但增加了社会资本对公共服务建设的有效投资,同时,也不断推进和改善了政府职能转变的过程,提高了政府的综合治理能力.3.3 加强专业人才的培养,积极推进投资模式的创新
PPP机制项目的开展和实施,涉及不同的领域和行业,需要更为专业的人员去参与和建设.因此,政府与企业应该注重与相关高校和科研院所共同培养和发展专业技术和管理人才,进而更加专业和高效地实施建设项目.另外,专业人才的培育机制,也会有效促进投资模式的改善和创新.PPP机制是一类辅助的投资方式,涉及全面而专业的知识和技术,只有相关领域专业人才的执行和实施,才能不断发现问题并改善相关制度,促使其机制的可持续发展和创新.4.结语
政府与社会资本合作机制已全面进入经济和社会发展和改革的进程中,其模式也在及时调整和改善,这是一个长期和科学的运行过程.结合时代特征,创新机制模式,不断促进PPP机制提高我国综合经济的发展能力和推进社会的进步是其重要的任务.
